El régimen jurídico-administrativo del aprovechamiento energético de los residuos
| Autor | Jesús Conde Antequera |
| Cargo del Autor | Universidad de Granada |
| Páginas | 247-269 |
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Acercarse al estudio jurídico del aprovechamiento energético de los residuos supone prácticamente, en la actualidad, referirse a dos regímenes no completamente coordinados ni concordantes: el de la energía y el de la producción y gestión de los residuos.
Desde la perspectiva energética, el objeto de la normativa ha sido regular y fomentar las principales vías de aprovechamiento de los residuos en cuanto a la obtención de energía eléctrica a partir del biogás generado por éstos y por los vertederos, al aprovechamiento térmico de la biomasa como combustible y a las plantas de incineración de residuos con aprovechamiento energético. Algún apunte existe ya sobre la importancia de la regulación de otra vía de aprovechamiento de los residuos como fuente energética: el biodiesel y el bioetanol1. Desde la perspectiva de la normativa sobre residuos, el aprovechamiento energético de éstos es una operación de gestión que sólo tiene prioridad ante su eliminación.
En este capítulo pretendemos abordar las cuestiones básicas sobre el régimen jurídico de los residuos utilizados como fuente de energía, de forma sencilla y expositiva, limitándonos a hacer unas breves refiexiones sobre su inclusión en la categoría de fuentes renovables de energía y sobre las formas y posibilidades de obtención de energía a partir de éstos, atendiendo al tratamiento que hace la normativa de residuos respecto a su valorización energética.
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La principal dificultad inicial que encontramos para ello es lograr una sistematización y unos planteamientos mínimos comunes con garantía de éxito, objetivo que pretendemos asumiendo, sin embargo, que efectivamente son diferentes las cuestiones suscitadas, por ejemplo, en el caso del biogás que las que depara la incineración con aprovechamiento energético o la utilización del biodiesel en el transporte.
Por otro lado, tanto del estudio de la normativa y planeamiento de residuos como de la energética y de la atinente al cambio climático, deducimos que los residuos son un recurso energético infrautilizado2y objeto de un tratamiento jurídico, como tales, deficiente y complejo, por lo que, tanto el plan de energías renovables 2011-20203como todas las normas programáticas en este ámbito estudian y plantean el impulso de su aprovechamiento energético mediante el fomento de técnicas de gestión de residuos tendentes a lograr su valorización como combustible, mejorando su nivel de impacto ambiental y la superación de los obstáculos que la normativa de residuos pone a su consideración como materiales, pero supeditando su utilización como fuente de energía al respeto de la legislación comunitaria en vigor en materia de gestión de residuos y, específicamente, a la jerarquía en su tratamiento.
En cuanto al tratamiento jurídico de los residuos como fuente de energía no hemos de olvidar, asimismo, la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (Directiva FER), que plantea su objetivo en este ámbito en relación a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y, al referirse a las medidas para lograrlo, incluye el control del consumo de energía, la mayor utilización de la energía procedente de fuentes renovables y el ahorro y la eficiencia energética. En cualquiera de estas medidas tendría cabida el aprovechamiento energético de los residuos y, por tanto, hemos de tener presente esta finalidad en la inter-pretación de las normas reguladoras de su gestión.
Esta diversidad normativa de incidencia en nuestro objeto de estudio plantea una serie de cuestiones jurídicas problemáticas de fondo, como las dificultades encontradas para encajar a veces la regulación de la energía procedente de los residuos con la regulación de su gestión, las disfunciones que genera el hecho de que la gestión de los residuos no sea un sector liberalizado y regido por las reglas de mercado frente a la liberación del sector energético, los obstáculos al aprovechamiento energético de los residuos que supone la denominada "jerar-
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quía de residuos" o la ambigüedad del concepto jurídico de biomasa y sus relaciones con el de residuo y biorresiduo, algunas de las cuales queremos abordar seguidamente. Junto a estas cuestiones jurídicas, otras de carácter más social, como la generalizada opinión pública contraria a la incineración de residuos o la valoración de si las necesidades energéticas (en el marco económico actual) y el cumplimiento de los objetivos de reducción de GEI, justificarían un cambio de orientación, per se, en el régimen jurídico de la gestión de los residuos.
La actual definición de residuo contenida en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LR)4, se refiere a éstos como "cualquier sustancia u objeto que su poseedor deseche o tenga la intención o la obligación de desechar" (art. 3.a)), en un intento infructuoso de concretar las diversas definiciones de residuo que se han venido sucediendo en nuestra normativa, y en las correspondientes directivas europeas, y de adaptarlo a la realidad social del momento. Partiendo de ese amplio e ineficaz concepto, sin embargo, la Ley liga a esos materiales u objetos que genericamente considera residuos todo un régimen jurídico estructurador y limitativo de posibilidades de utilización y gestión, fundamentado en el impacto que éstos pueden tener sobre la salud humana y el medio ambiente, que se traduce en una dificultad de identificar residuo con material, con carácter general, y, consecuentemente, de reintroducir tal material en un ciclo de aprovechamiento energético sin antes descartar otros destinos normativamente previstos para ellos, y salvo en muy determinados casos.
En este contexto y en un marco de crisis económica, la tecnología ha operado el que los residuos, en sí mismos, adquieran un importante potencial como fuente energética, capaz de contribuir a reducir la dependencia energética exterior. Pero la valorización energética de los residuos no sólo ofrece esa funcionalidad sino que también puede tener otras ventajas significativas desde el punto de vista de su gestión y del beneficio ambiental que ésta supone, sobre todo teniendo en cuenta la actual regulación de las emisiones de gases de efecto invernadero y la contribución al cambio climático de la quema de combustibles fósiles5, puestas
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de manifiesto y de actualidad en la Directiva de residuos y programaticamente, en el Libro verde sobre la gestión de biorresiduos en la Unión Europea6, y que nos podrían llevar a la consideración de los residuos como una fuente de energía renovable y sostenible.
Pero, antes de tratar de sistematizar las posibilidades energéticas de los residuos y su régimen jurídico, creemos conveniente delimitar ciertos conceptos previstos en la normativa ambiental con incidencia en el ámbito de la regulación energética a efectos de definir asimismo el ámbito material de aplicación de nuestra teoría de los residuos como fuente renovable de energía. Es decir, determinar con qué tipologías de residuos en concreto podríamos diseñar una teoría jurídica de la energía renovable procedente de los residuos. Así, respecto a las tipologías de residuos que pueden incluirse en la categoría de fuentes renovables de producción de energía o merecedoras de un tratamiento normativo asimilado a las fuentes renovables de energía, tradicionalmente, se ha identificado esta posibilidad con la denominada "biomasa". Sin embargo, la biomasa es un concepto que, aunque encuentra extensas coincidencias materiales con el residuo, no mantiene una estricta identificación con éste: ni todos los residuos son o pueden considerarse biomasa ni toda biomasa es de origen residual. Cierto es que la biomasa, entendida excluyentemente en su primaria acepción como residuo forestal, reúne más elementos o presupuestos del concepto de energía renovable, sobre todo desde el momento en que la posibilidad de cultivo de este recurso lo convierte en inagotable. Pero, desde un punto de vista técnico y atendiendo a un concepto más reducido de biomasa, podríamos incluir en el ámbito de los residuos que tendrían esta consideración, aunque el tratamiento jurídico y la práctica de su gestión actual no ofrezca las mismas facilidades para su aprovechamiento como fuente de energía renovable, a los residuos de poda urbana (que normalmente acaban en vertederos mezclados con la fracción resto del residuo urbano) y los residuos agrícolas de tal naturaleza o derivados de procesos industriales de productos agrícolas (por ejemplo, la aceituna7, los residuos de la separación del trigo, los residuos de limpiezas de plantaciones, etc.). Sin embargo, desde los Reales Decretos 436/2004 y...
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