El régimen de ineficacia de las declaraciones responsables y las comunicaciones
| Autor | Andrea Garrido Juncal |
| Páginas | 127-137 |
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El objeto de este trabajo es analizar un ejemplo de cómo el legislador sectorial autonómico aborda la regulación del régimen de ineficacia de las declaraciones responsables y comunicaciones que sustituyen a las autorizaciones o licencias en cada vez más ámbitos de intervención administrativa sobre la actividad de los particulares.
Cuando esa intervención no se canaliza a través del sistema tradicional de autorización o licencia, no hay un acto administrativo que pueda ser declarado inválido y, por consiguiente, cabe plantearse la cuestión de cómo se proyectan los efectos de esa invalidez sobre la actividad privada sujeta a intervención. La mera presentación de la declaración responsable o la comunicación por parte del interesado constituye el acto, no administrativo, sino privado2, que habilita para el ejercicio de la actividad3, con lo cual lo que hay que preguntarse es en
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qué supuestos esa declaración responsable o comunicación es ineficaz, cómo se constata esa ineficacia y qué consecuencia produce.
Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con el régimen de invalidez de los actos administrativos, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, no regula de manera detallada la ineficacia de las declaraciones responsables y las comunicaciones. Su art. 69.4 contempla únicamente los supuestos de inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una declaración responsable o comunicación, que equipara a los de falta de presentación de la preceptiva declaración responsable, de la documentación que sea requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado o de la comunicación, pero esto no agota todos los posibles casos de ineficacia de estas. Tampoco se desarrolla el procedimiento para constatar esa ineficacia, aunque se presupone cuando se hace referencia a la «resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias» (M. Rodríguez Font, 2009: 294; A. Nogueira López, 2012: 110-111; A. Palomar Olmeda, 2014: 168). Por último, se mencionan tres consecuencias de la ineficacia de las declaraciones responsables y las comunicaciones, una necesaria, la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada, y dos eventuales, la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente y la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado por la ley, cuya concreción se remite expresamente a la normativa sectorial aplicable. Todo ello, como también contempla el precepto, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar (A. Palomar Olmeda, 214: 170).
Un ejemplo de la manera en que el legislador sectorial, en este caso autonómico, aborda estas cuestiones se encuentra en el reciente Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos, aprobado por el Decreto de la Xunta de Galicia 144/2016, de 22 de septiembre, en desarrollo de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia, con la finalidad de hacer efectiva la sustitución de las licencias municipales de actividad o instalación y de apertura o funcionamiento por el nuevo régimen de comunicación de inicio de actividad. Este Reglamento contiene una enunciación completa de las causas de
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ineficacia de las comunicaciones (art. 17), el procedimiento para la declaración de esa ineficacia (art. 18) y la regulación de los efectos de esta (art. 19), aspectos todos que serán objeto de análisis en el presente trabajo, junto con la cuestión previa de si es la categoría de la ineficacia o la de la invalidez la que se debe aplicar en los supuestos que nos ocupan.
Una primera cuestión que deja imprejuzgada el art. 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas es si debe hablarse técnicamente de ineficacia o de invalidez de las declaraciones responsables y las comunicaciones cuando la Administración constata la existencia de irregularidades en ellas. Parece claro que a estas no les es de aplicación la teoría de la invalidez de los actos administrativos porque, como ya se ha dicho, son actos de los particulares, sino, en todo caso, la teoría de la ineficacia del negocio jurídico construida por la dogmática del Derecho privado4. Sin embargo, precisamente por tratarse de actos privados, surge la dificultad de que la Administración no podría declarar por sí misma esa ineficacia, sino que tendría que acudir a los órganos jurisdiccionales civiles para demandar su eventual anulación. Sin embargo, lo que sí puede hacer la Administración, sin vulnerar el principio de división de poderes y la reserva de jurisdicción que nuestra Constitución establece a favor de los juzgados y tribunales, es inhibir los efectos administrativos que producen esos actos y de ahí que resulte más adecuado hablar de ineficacia que de invalidez.
Esta es la línea que ha seguido el legislador gallego en la Ley del emprendi-miento y de la competitividad económica, cuando su art. 25.3 dice que «el incumplimiento sobrevenido de las condiciones de la comunicación previa o de los requisitos legales de la actividad será causa de la ineficacia de la comunicación previa y habilitarán al Ayuntamiento respectivo a su declaración previa audiencia del/la interesado/a». El Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos profundiza en dicha línea, regulando de manera sistemática las causas de ineficacia de las comunicaciones de inicio de actividad, el procedimiento para la declaración de ineficacia y los efectos de esta.
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Es evidente que las causas de ineficacia de las declaraciones responsables y las comunicaciones no se pueden reducir a la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se incorpore a aquellas, o a la no presentación de la documentación que sea requerida para acreditar el cumplimiento de lo declarado (A. Palomar Olmeda, 2014: 149-150). Para empezar, también tiene que ser causa de ineficacia de la declaración responsable o la comunicación el incumplimiento originario o sobrevenido de los requisitos legales a los que esté sometida la actividad o el establecimiento, tal como prevé el art. 17.1 .a) del Reglamento gallego. Es cierto que esta...
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