Régimen general de la invalidez de los actos administrativos y sus efectos

AutorMaría Rosario Alonso Ibáñez
Páginas23-56

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1. Viejos dogmas, viejos problemas y permanente debate

Adentrarse en el régimen de la invalidez de los actos administrativos es, sin duda, tener que entrar a debatir en un terreno en el que todo parece haberse dicho ya. La validez de los actos, componente sustancial de todo acto jurídico, es uno de los grandes temas que jalonan al Derecho Administrativo, y el régimen de la invalidez una de sus grandes instituciones. Los actos administrativos serán válidos si respetan las normas jurídicas a las que está sujeta su producción, en el fondo y en la forma, y si se desarrollan dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico. Es esta una regla de orden que viene presidiendo el régimen jurídico de los actos administrativos1 y que no se pone en cuestión. Sin embargo, es evidente que en la formulación de la propia regla podemos ya vislumbrar los innumerables interrogantes que se abren, diríamos

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mejor que permanentemente se abren, porque a ellos nos vemos abocados a volver una y otra vez. A volver a aclarar y resolver los viejos problemas de siempre, porque no los tenemos bien resueltos. Y buena prueba de ello la tenemos en este XII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, dedicado a debatir precisamente sobre El alcance de la invalidez de la actuación administrativa.

Nada más engañoso que la aparente tranquilidad que envuelve la compleja temática de la validez y eficacia de los actos administrativos

, puntualizaba A. Nieto (1994: 9) hace ya mucho tiempo. Y la afirmación no ha perdido en absoluto actualidad. Si repasamos los tratados y manuales de la asignatura podemos ver perfectamente que una aparente tranquilidad sigue envolviendo esta temática, porque, y sin desconocer las aportaciones doctrinales puntuales críticas que han ido apareciendo2 en el tratamiento de la invalidez de los actos administrativos, sigue dominado por una serie de reglas que reproducen postulados del pasado, cuando la realidad sobre la que se proyecta y deben imponerse tales reglas evidencia distorsiones, conflictos y problemas, viejos problemas. Problemas que se generan como consecuencia de la búsqueda de vías para demorar, minorar o evitar los «efectos» dogmáticamente asociados tradicionalmente a la invalidez como institución. Porque el impacto de esos «efectos» trasciende con creces al propio alcance de la invalidez. Se trataría pues de saber hasta dónde puede llegar, legítimamente, la ortodoxia de la institución en nuestro sistema. A pesar de esos viejos problemas y conflictos, ciertamente, no hemos sido capaces hasta la fecha de una transformación racionalizadora de la institución3.

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En conexión con lo que se acaba de decir, el tratamiento jurídico de la invalidez de los actos administrativos sigue siendo confuso entre nosotros. Las bases conceptuales sobre las que el ordenamiento predispuso a mediados del pasado siglo su régimen jurídico fueron insuficientes. Se construyó un régimen poco claro y distorsionante, en particular en lo que se refiere a los efectos de la declaración de anulación, déficit que arrastramos desde entonces. La sustitución de los artículos 62 a 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, norma que acogía el régimen general de la institución, por los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no ha supuesto la introducción de diferencias en la regulación de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos. Mantenemos el mismo modelo. Paralelamente, y desde la legislación sectorial, o desde la legislación en materia procesal, van apareciendo previsiones que distorsionan esa aparente tranquilidad del régimen general. Y seguimos resistiéndonos a prescindir de viejos tópicos asociados a la nulidad de pleno derecho.

Todo ello ha permitido a los Tribunales, en todo momento, utilizar los conceptos jurídicos en liza -invalidez, eficacia, nulidades- con bastante flexibilidad, lo cual, a su vez, podría conducir a un cierto relativismo de la institución misma4, que llevaría a tener en cuenta que sus reglas y sus efectos formales habría que considerarlas en función de las circunstancias del caso concreto. Es de cita imprescindible, por clarificadora, y porque no ha perdido su acierto de entonces a la hora de condensar la problemática ínsita en la cuestión que tratamos. Nos referimos a una vetusta sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1936 que acertó a expresar el relativismo de la institución. La sentencia destaca que «en la esfera administrativa, ha de ser aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades si no son o no hay quebrantamiento o lesión del derecho de un tercero», recordando que la jurisprudencia «no ha vacilado en sentar que, cuando las leyes y reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho a que afecta, de las derivaciones que motive, de la situación

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o posición de los interesados en el expediente y en fin, de cuantas circunstancias concurran en cada supuesto concreto»5.

En cualquier caso, la invalidez, institución sólidamente construida por la doctrina, y la protección de los intereses concurrentes, de cualquier naturaleza, que demanden ser atendidos cualquiera que sea el escenario político-económico en el que se desenvuelva la actuación administrativa, precisan de un adecuado equilibrio. Cómo puedan articularse las vías para que quede asegurado ese equilibrio es el objetivo final de este trabajo, pero antes, y por tratarse de un campo repleto de imprecisiones terminológicas y confusión, es necesario dejar establecido el sentido con el que utilizaremos los distintos conceptos en liza.

2. Imprecisión terminológica vs Confusión de conceptos jurídicos

En efecto. Una aproximación al régimen general de la invalidez de los actos administrativos no puede desconocer la existencia de una gran imprecisión terminológica en toda la construcción doctrinal de la institución, no ya en el largo proceso histórico de formación de la dogmática referida a los vicios de los actos jurídicos en general, que también6, sino en cómo el lenguaje jurídico, en la actualidad, no siempre matiza el alcance en el uso de los términos con los que suelen identificarse algunos de los estados patológicos en que pueden encontrarse los actos administrativos, en particular, en las referencias al acto ilegal, inválido, ineficaz y anulable7, ello teniendo en cuenta que la mejor doctrina

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hace tiempo que nos ha alertado del barroquismo de nuestro sistema sobre la invalidez, la ineficacia y la nulidad -que se mantiene-, de la fragilidad de los dogmas que hemos recibido8 y que la jurisprudencia suele utilizar unos y otros conceptos de modo aproximado.

Vaya por delante que la aproximación a las «patologías»9 del acto administrativo no puede quedar al margen de la teoría general de la validez, invalidez

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y nulidad de todo tipo de actos o negocios jurídicos en todos los ámbitos o ramas del Derecho. Pero hay que destacar también que gran parte de las imprecisiones y confusión que caracteriza a nuestro sistema proceden de la falta de adecuación de esa dogmática general del negocio jurídico a las situaciones que se dan en la vida de los actos administrativos10.

No hay concordancia entre las distintas situaciones que se dan en la vida de los actos administrativos. No necesariamente y en todo caso el acto legítimo, en el sentido de legal o conforme a Derecho, va a ser válido y eficaz, en el sentido de que sea ejecutivo y ejecutable.

Sintetizando las aportaciones jurídicas que en la evolución dogmática han ido clarificando mejor la institución, y que recogemos en este punto, nos aproximaríamos así a los siguientes conceptos jurídicos:

A) La ilegalidad

Es una calificación puramente teórica. Se da cuando hay un desajuste estructural real entre el acto y el ordenamiento jurídico, lo que determina que el acto esté viciado. Ese desajuste -o lo que es lo mismo, los vicios en que haya incurrido el acto- puede estar protegido por el ordenamiento, en cuyo caso, ese desajuste o vicio no hará inválido al acto. No hay, por tanto, en todo caso, coincidencia entre la situación de ilegalidad e invalidez del acto. Los vicios de ilegalidad son meras causas potenciales de...

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