Régimen disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Públicas
| Autor | Alberto Palomar (Magistrado de lo contencioso-administrativo) y Javier Fuertes (Magistrado) |
El régimen disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Públicas se regula en el Título VII del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público .
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Contenido
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El art. 93 TRLEBEP establece:
Los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente Título y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto.
Se trata, como puede verse, de un precepto claramente respetuoso de la tipificación, en todo caso, mediante norma legal.
Pero más allá de esto, la determinación del régimen concreto de las infracciones y sanciones se produce mediante la aplicación de dos principios: determinación adicional y complementariedad.
En este sentido podemos destacar que el art. 95 TRLEBEP establece:
También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral .
De esta forma, el régimen de tipificación de las infracciones muy graves – que son las únicas contempladas como tales en el TRLEBEP - se produce por la potencial adición de dos sumandos: el contenido del TRLEBEP y las que puedan determinar las leyes que están llamadas al desarrollo del mismo conforme al esquema general del art. 6 .
Este factor de señalamiento adicional se produce siempre, claro está, sin desplazar la normativa básica y solo añadiendo infracciones adicionales.
De conformidad con los apdos. 3 y 4 art. 95 , podemos indicar que las leyes de desarrollo del TRLEBEP están llamadas a cumplir un objetivo potencial -complementar la tipificación de las infracciones muy graves- y uno obligatorio -determinar el régimen de las infracciones graves y leves-.
En esta última función no hay aleatoriedad ni margen posible: las leyes de desarrollo deben realizar la tipificación porque el TRLEBEP prevé que existan las infracciones graves y leves pero reenvía a la normativa de desarrollo, con rango de ley, la determinación de las conductas que conforman la misma.
Se produce así un fenómeno ciertamente curioso conforme al cual la normativa básica ocupa su papel de una manera puramente formal porque remite, casi podríamos decir que delega , en la norma autonómica la concreción de las conductas que son inherentes a la propia posición que debe asumir la ley estatal para ser respetuosa, en este caso, con el principio de reserva de ley en la determinación de las conductas sancionadoras .
Responsabilidad disciplinaria en el EBEPLos principios generales de la responsabilidad disciplinaria en el ámbito del TRLEBEP se contiene en el art. 93 :
Los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente Título y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto.
De este apartado merece la pena recordar que el régimen disciplinario que, con mayor o menor detalle, establece el TRLEBEP alcanza a los funcionarios y al personal laboral.
Es cierto, sin embargo, que el completo régimen jurídico de ambas clases de personal no es idéntico y se ve completado por los elementos centrales de cada relación jurídica. Así lo reconoce el apdo 4 del art. 93 cuando indica:
El régimen disciplinario del personal laboral se regirá, en lo no previsto en el presente Título, por la legislación laboral.
Pero al margen de esto, la segunda caracterización es que la inexistencia de un régimen sancionador completo en el TRLEBEP y la remisión de éste a las leyes de desarrollo que se dicten en aplicación del TRLEBEP supone, de facto, que las Comunidades Autónomas van a incidir en el ámbito regulatorio del derecho laboral en su proyección sobre los empleados públicos .
La responsabilidad disciplinaria es, básicamente, de autor. No obstante, el art. 93 TRLEBEP admite dos causas adicionales de responsabilidad: la inducción y el encubrimiento.
A la inducción) se refiere el art. 93.2 cuando señala:
Los funcionarios públicos o el personal laboral que indujeren a otros a la realización de actos o conductas constitutivos de falta disciplinaria incurrirán en la misma responsabilidad que éstos.
Por su parte, al encubrimiento se refiere el apartado 3 cuando señala lo siguiente:
Principios del ejercicio de la potestad sancionadoraIgualmente, incurrirán en responsabilidad los funcionarios públicos o personal laboral que encubrieren las faltas consumadas muy graves o graves, cuando de dichos actos se derive daño grave para la Administración o los ciudadanos .
El TRLEBEP ha tratado de introducir en vía de principios una serie de criterios que, con carácter general, proceden en su mayoría de las determinaciones jurisprudenciales y, sobre todo, de la extrapolación de los principios generales del Derecho Penal al ámbito sancionador administrativo que se han venido produciendo desde la publicación de la Constitución Española .
Con vocación de síntesis podemos intentar la siguiente regulación:
a) Independencia de la responsabilidad disciplinaria de cualquier otra responsabilidad de la Administración
Así lo establece el art. 94 TRLEBEP cuando señala:
Las Administraciones Públicas corregirán disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio señalado en el artículo anterior cometidas en el ejercicio de sus funciones y cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de tales infracciones.
b) Principios para el ejercicio de la acción disciplinaria
Esencialmente, son estos principios los que recogen los pronunciamientos jurisprudenciales y la doctrina general en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito público. Expresamente se identifican los siguientes:
- Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos .
- Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor
- Principio de proporcionalidad , aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación
- Principio de culpabilidad
- Principio de presunción de inocencia
c) Conexión con el enjuiciamiento penal
La conexión con el procedimiento penal se resuelve con dos determinaciones concretas:
a)...
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