El régimen disciplinario
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 631-709 |
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Uno de los fenómenos más reales de la evolución de la actividad administrativa es el incremento cuantitativo y cualitativo de la potestad sancionadora general de la Administración. Así lo recuerda Nieto1cuando señala que «la potestad sancionadora de la Administración es tan antigua como ésta misma y durante varios siglos ha sido considerada como un elemento esencial de la policía. A partir del constitucionalismo, sin embargo, cambiaron profundamente las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio ideológico de la policía arrastró consigo inevitablemente el de la potestad sancionadora de la Administración cuya existencia terminó siendo negada en beneficio de los Jueces y Tribunales, a los que se reconocía el monopolio estatal de la repre-
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sión, los tiempos, con todo, han seguido cambiando y hoy casi nadie se atreve ya a negar la existencia de tal potestad...».
Se mantiene vivo el principio enunciado por García de Enterría2, quien había señalado que la instauración del principio de división de poderes es el que impulsa una Administración potente de la que la potestad sancionadora va a ser una manifestación relevante. Superados los monopolios judiciales de la Constitución de Cádiz, el resto del siglo XIX reconoce una amplia potestad sancionadora a la Administración, al menos, como indica Castillo Blanco3, en lo que se refiere a alcaldes y gobernadores civiles.
La evolución de los fines de la Administración, su decidido intervencionismo en la vida social y su ampliación general trajo consigo el auge de la de potestad sancionadora hasta el punto, como indica Del Rey Guanter4, de poderse afirmar que «dentro del Estado... no ha existido ni existe en la actualidad una única potestad sancionadora en el sentido estricto...».
Su desmesurado desarrollo no puede considerarse, desde una concepción estrictamente técnica como satisfactorio. Es lo que de forma muy gráfica denomina Nieto5el sarcasmo que, a su juicio, supone para los ciudadanos el crecimiento de aquella, rodeada de una serie de irregularidades que ponen en entredicho cuantos esfuerzos teóricos de buena fe se realizan en la elaboración técnico-jurídica del Derecho Administrativo sancionador6. De hecho el proceso tales características que hoy son muchos los sectores que predican la necesidad de dotarla de nuevos medios y, en esencia, de las mismas técnicas de investigación del delito para así hacerla más eficaz.
Este proceso, muy brevemente analizado, puede ser resumido en palabras de Castillo Blanco7indicando que «el origen de estos poderes sancionadores no es diáfano, sino que se produce a lo largo de una despenalización progresiva...»8, y admitida sin reservas después de la interpretación que deriva de la STC 77/1983, de 3 de octubre, en la que, tras un análisis histórico, reconoce que el monopolio judicial de carácter sancionador, históricamente, no ha funcionado nunca. Cuestión distinta es si el proceso de tecnificación de la represión de orden penal se ha traslucido en forma semejante al Derecho público.
En una simplificación necesaria, a los efectos de lo que aquí se pretende, podemos aceptar la división que efectuaba García de Enterría9cuando distin-
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guía «aquellas sanciones por las que la Administración tutela su organización y orden internos, incluyendo el sistema de sus actos jurídicos, y aquellas otras por las que se tutela el orden social general, en un sentido amplio, el orden público...» Dentro de las primeras aparecen las sanciones disciplinarias, las de policía demanial, las revisoras de actos administrativos favorables y las tributarias. Las sanciones disciplinarias, según nos indica el propio García de Enterría10son aquellas «que se imponen a las personas que están en una relación de sujeción especial». A este punto nos hemos referido ya al analizar los derechos y deberes de los funcionarios públicos y de los que la potestad disciplinaria no es sino el corolario o, simplemente, la «cláusula de cierre» que permite exigir el puntual cumplimiento de aquellos. Así lo indica Lafuente Benaches cuando señala que «...a diferencia de aquella —la sancionadora— la potestad disciplinaria se justifica en un poder de coacción que necesita la Administración para proteger su propia organización como titular de la misma frente a determinadas conductas de sus miembros... Esta tiene, pues, un marcado carácter instrumental...»11.
Esta consideración preliminar nos indica el enfoque real y el fundamento de la potestad a la que se refiere el presente Capítulo, de forma que nos encontramos ante el examen de una potestad administrativa inherente a la relación especial de funcionario público. Lo que se pretende analizar aquí no es sino como la doctrina jurisprudencial derivada de la nueva formulación de aquella potestad en el marco Constitucional y legal resulta aplicable a los funcionarios públicos. Como anteriormente se ha indicado, el grado de aplicación es fruto de un amplio proceso evolutivo en el que haciendo pioneras las relaciones de protección general, sólo ahora, y de forma muy dubitativa, se hace efectiva en las relaciones de sujeción especial. Estas consideraciones deben unirse en el plano conceptual, con las reflexiones de Castillo Blanco12, para quien estamos en un «momento histórico en que... nos encontramos ante una crisis del sistema de responsabilidad disciplinaria, precisamente al tiempo que el fundamento de ésta, la jerarquía administrativa... que ha visto a través de sucesivas reformas de la función pública española en su tránsito de un sistema cerrado a un sistema abierto quedaba su estructuración con la supresión de grados y categorías operado en primer término con la ley de Funcionarios Civiles del Estado y más recientemente con la Ley 30/1984...».
En esta misma línea se sitúa Parada cuando señala que «la potestad disciplinaria siempre ha estado vinculada y se ha justificada en términos sustanciales en función del principio de jerarquía. La disciplina que el superior tiene la obligación de mantener sobre sus subordinados ha contado siempre con este formidable instrumento...»13.
Sin entrar en otras consideraciones de mayor importancia, es lo cierto que existen una serie de hechos que nos revelan la crisis del principio de jerarquía en la vertebración de las relaciones interadministrativas, pero, ello no puede ser atribuido en exclusiva a su sustitución por el principio de la confianza personal que, a nuestro juicio, no es sino una consecuencia y una formulación
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parcial de un problema de mayor calado al que ya nos hemos referido y que se identifica con la insuficiencia de los esquemas de organización administrativa y el desprecio, incluso intelectual, que durante mucho tiempo ha presidido y preside el funcionamiento de la Administración14. Esta circunstancia ha producido una dificultad real de determinar las competencias, la distribución del trabajo y la propia relación de jerarquía. En este estado de cosas la exigencia de responsabilidad con una referencia final basadas en el dolo o en la culpa no resulta una cuestión sencilla, sobre todo, si se produce a la vez que el fenómeno de tecnificación de los elementos esenciales del reproche disciplinario administrativo y su aproximación, incluso por imperativo constitucional15, a los principios generales del orden penal, como viene insistiendo el Tribunal Constitucional desde la STC de 8 de junio de 1981, que según resume acertadamente Suay Rincón16alcanzan, esencialmente, al derecho de defensa, al de presunción de inocencia (STS de 12 de noviembre 1986 y STC 132/1987, de 21 de julio, y 219/1986, de 22 noviembre) y al acceso a la tutela judicial (STC de 12 de julio de 1987, 28 de abril 1982 y 8 de junio de 1984).
La mezcla de ambos procesos de sentido claramente contradictorio, conduce, sin duda, a la crisis del poder disciplinario en el ámbito funcionarial que es tributario, además, de un segundo factor: la ausencia de responsabilidad profesional, esto es, aquella que sin llegar a constituir un ilícito administrativo sirve, como consecuencia de evaluaciones objetivas, para determinar la aptitud profesional, la actitud ante el trabajo y el propio cumplimiento de los objetivos de cada organización. Estos hechos justifican, o pueden hacerlo, una sanción disciplinaria si concurren los elementos...
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