Regeneración democrática y reforma constitucional
| Autor | Francisco Balaguer Callejón |
| Páginas | 61-81 |
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La idea de una regeneración democrática y constitucional parece estar vinculada a la recuperación de una fase previa a la actual en la que las condiciones de nuestro sistema democrático eran sustancialmente mejores y que, por tanto, permite no ya una «transformación» democrática de un modelo que no funciona como tal, sino una «regeneración» que haga posible basarse en el pasado para proyectar un futuro más acorde con las condiciones exigibles a una democracia pluralista avanzada. Desde mi punto de vista hablar de regeneración es posible justamente porque podemos encontrar en los primeros tiempos de nuestra reciente experiencia
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democrática, actitudes y valores que hoy parecen haberse perdido y que hicieron posible una convivencia relativamente armónica de los diversos proyectos políticos que tenían una representatividad social significativa. Al mismo tiempo que también podemos encontrar, en los primeros momentos de desarrollo constitucional, una percepción de la ordenación territorial más acorde con el sentido integrador de la Constitución.
Esa recuperación no es, en mi opinión, incompatible con la idea de cambio constitucional por cuanto la renovación del espíritu constituyente que dio lugar a la Constitución de 1978 debe encuadrarse en un contexto social y político muy distinto al de ese texto. Es posible, por tanto, la regeneración, pero es necesaria también la renovación. Esto es, la revitalización de lo que el pasado nos ofrece de nuestra mejor tradición constitucional y la búsqueda de nuevos referentes que permitan corregir la deriva de nuestro sistema constitucional y establecer un nuevo marco de convivencia basado en un consenso social fundamental, como fue en su día el texto de 1978.
Por otro lado, el pasado no nos ofrece únicamente la luz que podemos proyectar a nuestro tiempo sino también las sombras de aquello que propició una evolución negativa y, por tanto, las claves de lo que quizás haya que revisar no solo para revertir esa evolución sino también para evitar que se reproduzca en el futuro. Desde esta perspectiva, también cabe plantearse si las soluciones que se dieron en su día a los problemas que nuestra sociedad tenía fueron acertadas en todas sus vertientes o si, por el contrario, algunos de los problemas que todavía seguimos arrastrando desde la transición podrían haber sido resueltos con un planteamiento diferente de los agentes políticos que gestionaron el proceso constituyente.
Es preciso señalar, en todo caso, que muchos de estos problemas están vinculados a un pasado que cada vez aparece más desdibujado en el contexto de la globalización y de la integración europea. La Constitución de 1978 fue, pese a sus cláusulas de apertura, la manifestación de un proceso constituyente unitario, propio del Estado nacional, que hoy día no resulta pensable si tenemos en cuenta la fragmentación del poder constituyente que se produce con el proceso de integración en Europa, que determina límites jurídicos materiales al proceso de revisión constitucional. En efecto, tanto la posible revisión total a la que nuestra Constitución se abre cuanto la mera reforma de sus preceptos, no sólo deben respetar los límites formales y procedimentales relativos al procedimiento de revisión sino que debe someterse a los condicionamientos materiales derivados de nuestra pertenencia a la Unión Europea.
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La interacción dialéctica entre los diversos espacios constitucionales en Europa está afectando a conceptos clásicos del Derecho constitucional nacional como son el poder constituyente y el poder de reforma constitucional. En el contexto de la integración europea no podemos ver ya a los sistemas constitucionales de los Estados miembros en perspectiva exclusivamente «nacional» ni tampoco podamos ver el sistema jurídico de la Unión Europea en perspectiva exclusivamente «europea» como si se tra-tara de esferas separadas (Häberle, 1991, 1995, 2004). Esa interacción está generando un Derecho constitucional europeo entendido en un doble sentido: en sentido estricto como Derecho constitucional de la Unión Europea y en sentido amplio como Derecho constitucional de los diver-sos niveles constitucionales (europeo, estatal, territorial) en Europa
(F. Balaguer Callejón, 2015ª).
En el contexto de esta pluralidad de espacios constitucionales, la institución de la reforma debe ser contemplada desde una perspectiva diferente a la tradicional. Esa perspectiva debe partir de una premisa metodológica que se deriva de la constatación de un hecho fundamental: puesto que la «materia constitucional» no está hoy solamente en las constituciones nacionales, de «reforma constitucional» no se puede hablar sólo por referencia al texto de esas constituciones. Esta es una consecuencia del pluralismo ordinamental al que se abren los sistemas constitucionales de los Estados miembros de la Unión Europea.
La fragmentación de la materia constitucional es también la fragmentación del poder constituyente, que implica límites específicos a la reforma (F. Balaguer Callejón, 2002; 99-130). Esos límites se manifiestan en todos los niveles constitucionales. En el europeo se evidencian en la cláusula de salvaguardia de la identidad constitucional de los Estados del art.
4.2 TUE reformado por el Tratado de Lisboa, que establece que: «La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro».
En el plano estatal, aunque esos límites no estén expresamente contemplados, se derivan del proceso de integración europea, por lo que son
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hoy operativos en relación con las posibilidades de reforma de las constituciones nacionales y lo serán mientras los Estados sigan formando parte de la Unión Europea. Las constituciones nacionales no pueden reformarse ya en la práctica —aunque formalmente no haya impedimentos jurídicos para ello en el Derecho interno— en un sentido contrario al Derecho de la Unión Europea.
Partiendo también de la diversidad de espacios constitucionales podemos comprender mejor las posibilidades de la reforma en relación con las necesidades constitucionales de los distintos niveles. Para ello hemos de tener en cuenta la relación dialéctica que se genera entre los diversos niveles ordinamentales y las necesidades de reforma que esa relación dialéctica origina. En un sistema de pluralismo ordinamental, facilitar la reforma de las normas fundamentales es algo necesario para que la interacción entre los diversos ordenamientos pueda funcionar de manera eficaz.
En un contexto de pluralidad de espacios constitucionales, como el que existe actualmente en los Estados miembros de la Unión Europea, es necesario relativizar alguna de las funciones de la rigidez constitucional. Así, por ejemplo, la excesiva rigidez de las normas fundamentales como mecanismo de garantía de las minorías y del propio sistema democrático, carece en gran medida de sentido si tenemos en cuenta la transformación que supone el proceso de integración europea. La integración en la Unión Europea constituye actualmente la principal garantía frente a las involuciones democráticas que se habían intentado combatir previamente en los Estados europeos mediante disposiciones intangibles establecidas en las Constituciones o mediante procedimientos muy rígidos de reforma destinados a impedir que mayorías coyunturales pudieran alterar los fundamentos del pacto constitucional, lesionando los derechos de las minorías.
La excesiva rigidez de las constituciones, que no aporta ya nada sustancial a la estabilidad democrática de los Estados miembros de la Unión Europea, dificulta la realización de las reformas constitucionales necesarias. El aplazamiento indefinido de las reformas no contribuye a racionalizar el sistema y produce un efecto acumulativo en el que problemas menores de carácter básicamente técnico terminan por amplificarse y convertirse en grandes problemas políticos. Frente a esta situación, es necesario promover una cultura constitucional más abierta, que no se base en la sacralización de los textos fundamentales sino en su consideración dinámica. Son las normas las que deben estar al servicio de la sociedad y las que deben adaptarse para hacer frente a las nuevas necesidades sociales.
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La dimensión pasiva de la fragmentación del poder constituyente nacional hace referencia a los límites a la reforma derivados del proceso de integración europea. Desde esa perspectiva, el problema que se plantea con el proceso de integración europeo es si el poder de reforma puede (como posibilidad jurídica) llegar a convertirse en poder constituyente: en puridad, sí es posible hablar todavía de poder constituyente desde la perspectiva con la que tradicionalmente se ha...
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