Regeneración democrática: grandes retos e incidencia de la descentralización política. El caso español
| Autor | Francisco Javier Díaz Revorio |
| Páginas | 119-148 |
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En nuestra sociedad se habla actualmente mucho de regeneración, ya sea sin más, o acompañada de los adjetivos «política» y/o «democrática». Sin embargo, no está muy claro lo que se quiere expresar con este término, y mucho menos si tiene algún significado preciso en términos jurídico-constitucionales. Desde luego, la Constitución de 1978 no utiliza ni una sola vez esa palabra, y tampoco ha sido un término tradicionalmente usado por la doctrina o la jurisprudencia. El Diccionario de la lengua española (Real Academia Española, 2014), define regeneración como «acción y efecto de regenerar», y ofrece las siguientes dos acepciones para este verbo:
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1. tr. Dar nuevo ser a algo que degeneró, restablecerlo o mejorarlo. U.
t. c. prnl.
2. tr. Hacer que alguien abandone una conducta o unos hábitos reprobables para llevar una vida moral y físicamente ordenada. U. t. c. prnl
.
Puede partirse, entonces, de la idea de que la regeneración implica que algo había empeorado hasta degenerar, y se hace necesario restablecerlo, recuperarlo, o incluso mejorarlo. Ese «algo», aplicado al contexto que ahora nos interesa, es probablemente nuestro sistema político-institucional, y en particular su carácter democrático. Se habla con frecuencia de «calidad democrática», normalmente para afirmar que la misma es insuficiente o debe incrementarse.
Regeneración
es, por tanto, un concepto político y social, que no puede definirse fácilmente en términos jurídico-constitucionales. Pero puede tener implicaciones constitucionales, ya que con frecuencia se une a esta idea la de la conveniencia o necesidad de reformar la Constitución como parte de ese proceso de regeneración. Tampoco hay unanimidad sobre las dimensiones y características de la crisis política e institucional, ni sobre qué valores son los que han de adaptarse y cuáles han de permanecer. Autores como Gauchet (2010; 176) hablan de una segunda crisis de crecimiento de la democracia, que tendría de específico la autodestrucción de sus cimientos. Sin embargo, la idea de regeneración más bien nos conduce a pensar en la recuperación o revitalización de los valores más positivos del sistema, que se habrían ido deteriorando en su aplicación o sustituyendo por otros.
Desde luego, el debate sobre regeneración, calidad democrática, participación y transparencia está más o menos presente en la mayoría de las sociedades occidentales; hay, además, un debate sobre la cuestión de la legitimidad democrática en el plano internacional, cada vez más necesario en un contexto de globalización en el que los Estados se resisten a ceder su papel protagonista ante la mayor debilidad democrática existente en todos los ámbitos supranacionales (véase al respecto Fukuyama, 2004; 155). Pero en todo caso, el debate sobre la calidad democrática puede tener características específicas en cada sistema. Y estas especialidades muchas veces van a afectar directamente a las implicaciones constitucionales antes mencionadas, debido a que cada Constitución ha sido aprobada en un momento determinado y tiene su propio contexto histó-rico-político, así como su propio procedimiento de reforma, más o menos utilizado según los casos y las propias circunstancias.
Así, en mi opinión en el caso español, la regeneración democrática puede implicar un conjunto de tareas —a las que luego me referiré— que a su vez requerirán determinadas medidas políticas, sociales y jurídicas, pero muy probablemente también implicará reformas constitucionales. Y ello, en mi modesta opinión, por dos motivos:
a) La Constitución de 1978 se aprueba en el contexto de un período de transición desde la dictadura a la democracia, cuyo resultado no era del
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todo seguro. La apertura y el pluralismo que trajo el cambio de régimen implicó la aparición de numerosos partidos políticos y movimientos sociales de toda índole, mientras amenazas de diversas naturalezas (terrorismo, extremismos, crisis económica, riesgo de involución) debilitaban la naciente democracia. En este contexto, por un lado era muy importante afianzar la democracia, lo que requería facilitar la gobernabilidad; y por otro, tras casi 40 años de dictadura, las exigencias democráticas, siendo muy intensas en cuanto a la necesidad de un cambio de régimen, no lo eran tanto en lo relativo a la idea de calidad, siendo la idea básica la posibilidad de que los ciudadanos eligieran periódica y libremente a sus representantes entre diversas candidaturas que reflejasen el pluralismo político. Todo esto explica las limitaciones a la participación directa, las características del sistema electoral, o los mecanismos para facilitar la gobernabilidad, en el contexto de un modelo parlamentario «racionalizado».
b) Por otro lado, el lapso de tiempo transcurrido desde la aprobación de la Constitución ha hecho que las exigencias sociales y políticas se hayan hecho mayores. Tras la ilusión de un modelo democrático «puro» y necesariamente limpio, han ido apareciendo numerosos casos de corrupción, y ya en el siglo XXI, la crisis económica iniciada en los años 2008-2009 ha tenido importantes consecuencias políticas y sociales, en mate-rias como transparencia, austeridad en el gasto público, exigencia de responsabilidades, interpretación restrictiva —o directamente cuestionamiento— de las prerrogativas legal o constitucionalmente reconocidas a quienes de uno u otro modo pertenecen a la «clase política», participación ciudadana en la gestión de los asuntos públicos, y un largo etcétera. Como ha destacado Tur Ausina (2015; 5), la crisis puede ser un momento lógico para el replanteamiento de las categorías dogmáticas existentes en Derecho Constitucional, pues ello está en la esencia de nuestra disciplina; pero en todo caso «es en momentos de crisis cuando más necesaria resulta la inspiración de la Carta Magna, el respeto y profundización en su esencia» (Tur Ausina 2015, 10).
Todo ello implica una sensación bastante generalizada de que, lo que era adecuado y suficiente en 1978, no lo es hoy. La sociedad ha decidido «subir el listón» de la calidad democrática. Y es ahí donde la reforma constitucional puede jugar un papel fundamental. Todo ello partiendo —aunque por supuesto esta es una apreciación subjetiva—, de que nuestro sistema es, desde 1978, un régimen incuestionablemente democrático, cuya axiología fundamental (soberanía popular, separación de poderes, derechos fundamentales) sigue plenamente vigente. Por ello lo que se hace necesario es una reforma o adaptación de la Constitución a las circunstancias y exigencias actuales, en materia de calidad democrática y actualización de los derechos (entre otras, acaso más cuestionables y complejas, que convendría abordar), y no, en modo alguno, un «cambio de régimen», y mucho menos si el mismo implica ignorar las reglas esta-
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blecidas en los artículos 166 a 169 para la modificación (incluso total) del texto constitucional.
Aunque hay algunos estudios que llevan a cabo una valoración bastante amplia (por ejemplo, Politikon, 2014, o en un plano más jurídico-político, Garrorena Morales, 2016; 67), resulta difícil plantear un elenco real-mente completo de retos que deberían abordarse en al marco de un proceso de regeneración democrática. Elenco que, por lo demás, estaría siempre condicionado por apreciaciones más o menos subjetivas sobre prioridades; y podría también variar según contextos geográficos o políticos. En cualquier caso, pensando en la mayor parte de las sociedades occidentales, pero muy especialmente en España, creo que habría una importante coincidencia en que, entre otras, al menos habría que emprender las siguientes tareas:
1) Implantar mecanismos tendentes a facilitar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas, de tal manera que la democracia no se agote en la elección de representantes, sino que existan mejores y más transitables vías de participación directa.
2) Muy en relación con lo anterior, hay que posibilitar una «sociedad civil» más fuerte y protagonista, que pueda articularse a través de grupos sociales que, al tiempo que participan en la vida pública, sirvan de contralímite al poder.
3) Mejorar las vías de comunicación entre electores y representantes, procurando una mayor cercanía entre ellos, así como mecanismos que intensifiquen la receptividad (responsiveness) y posibiliten la rendición de cuentas (accountability), que contribuirán a recuperar la confianza en los representantes y en general, en la llamada «clase política».
4) También relacionado con lo anterior, estaría la reflexión sobre el sistema electoral adecuado, en la medida en que este puede facilitar una mayor identificación entre electores y elegidos, así como que el pluralismo social se traslade adecuadamente a la composición parlamentaria. Sin embargo sobre esta cuestión hay dos tendencias aparentemente contradictorias: mayor proporcionalidad electoral tiende a garantizar un mayor pluralismo, pero fórmulas mayoritarias en circunscripciones pequeñas pueden facilitar la cercanía entre electores y representantes (además de que pueden favorecer la gobernabilidad).
5) Facilitar la transparencia en la gestión pública, posibilitando la publicidad activa y el acceso a la información pública por los ciudadanos.
6) Establecer mecanismos para asegurar un...
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