El refuerzo de frontex: su actividad exterior y el control de sus actos
| Autor | Montserrat Pi Llorens/Esther Zapater Duque |
| Páginas | 37-68 |
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Frontex es la agencia europea que actúa en el ámbito de la coordinación operativa de los Estados miembros (EEMM) para la gestión integrada y el control de las fronteras externas de la Unión. Sus funciones y actividades diarias se ven influenciadas por la política europea en materia de inmigra-
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ción, dado que uno de sus objetivos centrales es la prevención y la desviación de los flujos de inmigración clandestina provenientes de terceros países.
El enfoque «securitario» con el que se creó la agencia Frontex en 2004, quedó vinculado a la constatación de que la UE requería la cooperación y el apoyo de terceros países para poder gestionar y desarrollar una política migratoria más efectiva. Conseguir la cooperación de terceros Estados no siempre resulta fácil y estos países suelen exigir contrapartidas, tanto para colaborar en la prevención y control de flujos migratorios, como para la readmisión de las personas halladas en situación irregular provenientes de los EEMM de la Unión1.
En este contexto, Frontex inicia el desarrollo de sus actividades y se le atribuye competencia no sólo para cooperar y asistir a los EEMM, sino también para cooperar con terceros países y con las autoridades competentes de terceros países, pudiendo asumir ciertos compromisos para fomentar dicha cooperación y pudiendo también concluir, como veremos, «acuerdos de trabajo» con dichas autoridades. Así, a Frontex no sólo se le atribuyen funciones «internas» sino también «externas» en una serie de actividades operativas y de colaboración con autoridades de terceros Estados en los ámbitos que derivan de su competencia.
Este estudio pretende examinar el ámbito competencial externo a través de las funciones asignadas y a través de la práctica existente. A tal fin, se analiza el desarrollo de sus funciones tras la modificación de su Reglamento constitutivo (Reglamento Frontex-2011) y de la práctica llevada a cabo en estos años a partir del sistema creado para la adopción de decisiones en el seno de la Agencia. Ello nos conduce a reflexionar sobre los compromisos que puede asumir con terceros países o con sus autoridades y a apuntar algunas ideas sobre si los instrumentos de control de su actividad son los adecuados en relación a las misiones y objetivos asignados, así como a valorar en qué medida se ha reforzado la protección de los derechos fundamentales en la actuación de Frontex.
Las tragedias que periódicamente se suceden en diferentes zonas cercanas a las fronteras exteriores de la UE suelen conducir a reclamar una mayor implicación de la UE para ayudar a aquellos Estados que se encuen-
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tran sometidos a importantes presiones migratorias, que desbordan sus tareas cotidianas de gestión y control de las fronteras2.
La gestión integrada de las fronteras en el marco del sistema Schengen está inmersa en un creciente proceso de europeización, tanto normativo como operativo y de coordinación. Pero las fronteras exteriores constituyen un ámbito de enorme complejidad, donde los EEMM se enfrentan a problemas diferentes en función de su localización geográfica. Así, por ejemplo, se constata que desde otoño de 2012, durante todo el 2013 y hasta principios de 2014, hay una nueva diversificación de las vías de entrada irregular3.
Parece ser que existe además una profesionalización de las estructuras delictivas que cuentan con grupos organizados que trabajan desde los países de origen a los de destino, pasando por los países de tránsito, siendo frecuentes los sucesos de muertes de personas en el Mediterráneo. Actualmente influyen en ello varios factores, como el conflicto en Siria, la inestabilidad en Egipto, Libia y Túnez y la pobreza en otras partes de África4.
Los Estados argumentan que las fronteras exteriores son fronteras comunes de todo el espacio Schengen en donde debe imperar el principio de solidaridad y reparto justo de responsabilidades. Sin embargo, al mismo tiempo, los mismos Estados recuerdan que tienen competencia exclusiva en materia de control y vigilancia de las fronteras externas, siendo una cuestión de soberanía nacional que afecta a la defensa y protección de su territorio.
El sistema europeo de gestión de las fronteras exteriores, como política común, empezó con la integración del acervo Schengen en el Tratado de Amsterdam (1999) y la consiguiente inclusión y desarrollo del acervo Schengen en normas de Derecho derivado. Diez años más tarde, el Tratado de Lisboa (TL) reforzó significativamente la estrategia común sobre el control de las fronteras externas.
A partir del TL, todo el ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ) pasa a ser una competencia compartida entre la UE y sus EEMM, y si bien sólo los Estados son los responsables de gestionar sus propias fronteras en el espacio Schengen, al mismo tiempo están obligados a dedicar suficientes medios humanos y suficientes recursos para asegurar un nivel alto y uniforme de control en las fronteras externas.
En este reparto de funciones, se consolida progresivamente a partir de 2005 un nuevo actor, Frontex, a quien se le asigna, entre otras, la tarea de
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coordinar el desarrollo de expertos y equipo técnico adicional en puntos fronterizos que se hallen bajo fuertes presiones migratorias y debe ayudar a los Estados a desarrollar sus capacidades, a utilizar las mejores prácticas y a cooperar con otras agencias, con terceros países y con organizaciones internacionales. Frontex demuestra su utilidad, dado que la ejecución de esta política europea requiere de una estrecha colaboración entre los EEMM y la UE. Esta Agencia hace posible una puesta en común de competencias a nivel europeo que plantearía resistencias si estuviera concentrada exclusivamente en las instituciones europeas.
Los Tratados fijan unos límites en relación al alcance de las competencias atribuidas a la Unión en relación a las funciones relacionadas con el orden público y la protección de la seguridad interna de los EEMM, límites que impiden que la UE pueda regular plenamente dicho ámbito5.
Sin embargo, a pesar de que los EEMM son los responsables directos de la vigilancia y control de sus fronteras exteriores, el desarrollo de una progresiva cooperación e integración europea afecta directamente la gestión común de las fronteras externas.
El art. 77 TFUE atribuye competencias a la Unión para desarrollar una política que garantice los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores y también la faculta para instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores, sin que afecte a la competencia de los EEMM respecto de la delimitación geográfica de sus fronteras.
El art. 74 TFUE (ex art. 66 TCE) fue la base jurídica inicialmente utilizada para la creación de Frontex. Mediante el Reglamento 2007/2004/CE se creó Frontex6 y empezó a operar en 2005 como organismo técnico para facilitar la cooperación entre los servicios de control de fronteras de los Estados, darles asistencia técnica, desarrollar programas de intercambio y transferencia de tecnología y de información y, en definitiva, para dar apoyo a los organismos nacionales encargados de controlar y vigilar las fronteras exteriores, respetando las competencias de los EEMM. Así, por ejemplo, Frontex sólo presta su apoyo si el Estado miembro afectado lo solicita y el papel que tiene asignado es el de «coordinador»7, aun cuando en sus actividades cotidianas destaque por la organización de diferentes «operaciones conjuntas» y otras actividades que desarrolla de forma autónoma.
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En relación a las funciones de Frontex, podemos diferenciar dos periodos: la primera etapa pre-Lisboa (2004-2009) y la etapa post-Lisboa (a partir de diciembre 2009).
En la etapa pre-Lisboa, Frontex ya consiguió aumentar progresivamente sus ámbitos de actuación, sus funciones y su presupuesto. Así, por ejemplo, en 2007 se le atribuyó la función de poner en marcha unos equipos de guardias de fronteras de intervención rápida (RABITs, Rapid Border Intervention Teams) para ayudar a los EEMM cuando sufrieran excesivas presiones migratorias8 y pronto apareció una demanda sistemática en favor del reforzamiento de las operaciones de Frontex, especialmente en relación al control de las fronteras marítimas en el Mediterráneo.
Sin embargo, al llevar a cabo el objetivo de control durante la etapa pre-Lisboa, tanto el Consejo, como los EEMM y la propia Agencia olvidaron que la gestión de las fronteras externas incluía dos vertientes bien diferentes que debían ser atendidas al mismo tiempo: 1) la seguridad interna de los Estados miembros y 2) los aspectos humanitarios relacionados con la protección de los derechos humanos.
En el proceso de desarrollo de funciones y reforzamiento de capacidades de Frontex, a medida que se incrementaba su conocimiento técnico, su experiencia, su capacidad operativa y su presupuesto9, también se incrementaban las críticas a sus actuaciones por no tomar en consideración los compromisos internacionales en materia de protección de los derechos humanos, siendo muchas las ONG que criticaron especialmente sus operaciones marítimas, señalando que no se sabía si se desarrollaban en aguas internacionales, en aguas de los EEMM o en aguas de terceros países, y se afirmaba que las expulsiones colectivas violaban los derechos individuales de las personas así como el principio de no devolución10.
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