La reforma pendiente de la iniciativa legislativa popular
| Autor | Orestes J. Suárez Antón |
| Cargo | Profesor. Dr. Europeo en Gobierno y Administración Pública de la UCM |
| Páginas | 141-170 |
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© UNED. Revista de Derecho Político
N.º 115, septiembre-diciembre, 2022, págs. 139-170
Fecha recepción: 06.05.2021
Fecha aceptación: 22.03.2022
LA REFORMA PENDIENTE DE LA
INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR
ORESTES J. SUÁREZ ANTÓN1
Profesor de la UNIR
Dr. Europeo en Gobierno y Administración Pública de la UCM
I. INTRODUCCIÓN
La Iniciativa de Agenda o Iniciativa Legislativa Popular (ILP), de tipo indirecto,
es un mecanismo de participación por el que la ciudadanía eleva al poder legislativo
proyectos normativos con forma de ley, o meras propuestas o ideas, para su correspon-
diente tramitación parlamentaria y toma de decisión. Esto, con apertura de las fases
de debate y enmienda, con concurrencia de los proponentes, pudiendo la propuesta
resultar rechazada o adoptada, con o sin modicaciones y, en su caso, transformada
en nueva legislación.
Este modelo indirecto de ILP es el que se recoge en el ordenamiento español.
Si bien debe ser impulsado por la ciudadanía, en última instancia, es a los órganos
de representación democrática a los que, en diálogo con aquella, se les atribuye la
facultad de decidir sobre esas propuestas de origen «popular». Este mecanismo, sin
embargo, se ha mostrado como inoperante en nuestro país, exitoso en apenas algún
caso aislado y, por tanto, inservible al objeto para el que debería estar congurado de
profundización democrática por medio de la participación ciudadana.
La ILP se introduce en nuestro orden legislativo y constitucional coartada por las
amplísimas cautelas que, al momento de la transición, acompañaron a la denición
de nuestro modelo de participación2. La crítica a esta actitud sobreprotectora se pone
ya de relieve tanto por la doctrina de la época como en los debates parlamentarios de
De manera más reciente lo encontramos desarrollado por la doctrina del Tribunal
Constitucional establecida al hilo del proceso soberanista en Cataluña3.
1 Orestes J. Suárez Antón. UNIR. Av. de la Paz, 137. 26006 Logroño. Email:
orestes.suarezanton@unir.net
2 Vid. CABELLO FERNÁNDEZ, Mª D., Democracia Directa e Iniciativa Legislativa Popular.
Valencia: Tirant lo Blanch, 2017.
3 MIGUEL BÁRCENA, J., El proceso soberanista ante el Tribunal Constitucional, Revista Española de
Derecho Constitucional, n. 113, Madrid, 2018, pp. 133-166. Aún cuando el TC había tenido ya
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Como se desarrolla a continuación, el análisis comparado muestra al español como
uno de los modelos más restrictivos de ILP. Puede que nuestros fundadores constitucio-
nales tuviesen sus buenas razones cuando lo que estaba en juego era la articulación de las
bases sobre las que habría de regirse el nuevo orden democrático pero, superada aquella
etapa, la conguración de la ILP constituye uno de los varios elementos de nuestro
marco político-institucional necesitados de una más profunda revisión y puesta al día.
Máxime, en un contexto azuzado por una profunda crisis global de la representación
política que Rovira reere como de agotamiento de un modelo democrático que «está
resultando ineciente por insuciente»4. Se hace pues necesario explorar y profundizar
cauces que sirvan para reforzar la legitimidad de las instituciones y sus representantes.
La experiencia comparada nos muestra cómo la ILP, conforme a una adecuada
conguración jurídica, puede servir al propósito de contribuir a la relegitimación
del sistema, cumpliendo una función de refresco democrático para los ciudadanos
en el proceso de propuesta y para los representantes en el de toma de decisión. Así,
puede contribuir a profundizar en las bases del sistema político representativo, ha-
ciendo frente a la creciente desafección entre ciudadanía y representación. Además,
soslayando los riesgos de polarización y ruptura que entraña la participación de tipo
directo (por medio de mecanismos tales como el referéndum), al tiempo que sin caer
en las carencias del derecho de petición (con el que en ocasiones se identica a la ILP).
Considerando que, a la hora de darle practicidad al mecanismo, se hace necesaria
una voluntad de la representación política que facilite y garantice su buen funciona-
miento, se plantean aquí las reformas que a nivel legislativo y constitucional requiere
la ILP en España. Esto, a n de cumplir con sus propósitos democratizadores y de
fomento de la participación por medio del diálogo directo entre ciudadanía y repre-
sentación política. Con este objetivo, se analiza la denición, origen e implantación
internacional de la ILP (punto II) y se establece el marco metodológico del presente
análisis jurídico (punto III). Modelo que se aplica al caso español en su perspectiva
jurídica y práctica (punto IV) y que se complementa con el repaso a los propósitos
expresados por los partidos políticos en España (punto V). Todo ello, a n de aclarar
las necesarias reformas y las perspectivas de futuro de la ILP en nuestro país, tal y
como se exponen en las correspondientes conclusiones (punto VI).
II. DEFINICIÓN, ORIGEN Y ALCANCE DE LA ILP
La ILP es un mecanismo de participación de tipo indirecto por el que propuestas
legislativas con forma de ley, o meras ideas, son elevadas por un grupo ciudadano
para su correspondiente tramitación parlamentaria, con participación de los propo-
que enjuiciar otras iniciativas, caso de la STC 76/1994, que resolvía el recurso de amparo de los promo-
tores de una ILP que planteaba una reforma constitucional para introducir, para los Territorios Forales,
el derecho de autodeterminación en la disposición adicional 1ª.
4 ROVIRA, A., Cabos. La democracia del siglo XXI, Madrid: Catarata, 2021, p. 87.
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