La reforma y modernización de la Administración local española
| Autor | Junquera González, Juan |
| Páginas | 289-340 |
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Transcurridos más de veinticinco años desde la promulgación de la Constitución española de 1978, es obligado reconocer el impresionante esfuerzo descentralizador llevado a cabo en nuestro país y la profunda y radical transformación acaecida en el conjunto de las Administraciones Públicas. El desarrollo del Estado de las Autonomías ha tenido, en su evolución y cristalización actual, tres rasgos muy singulares: 1.º) el crecimiento progresivo de las Comunidades Autónomas; 2.º) la limitación paulatina del Estado a las funciones clásicas o de soberanía; 3.º) el crecimiento considerable, pero insuficiente, de la Administración local.
Desde la instauración de las primeras Comunidades Autónomas -en el año 1979 (v.g., País Vasco y Cataluña)- hasta el momento presente, nuestro país ha experimentado un innovador y profundo cambio en las estructuras del Estado. Su rasgo más acusado ha sido, sin duda alguna, la expansión ininterrumpida de las Comunidades Autónomas. Durante el período 1979-2003, el proceso autonómico trasciende a todo el territorio del Estado y da lugar al nacimiento, y ulterior desarrollo, de 17 Comunidades Autónomas. Estos Entes territoriales asumen un nutrido conjunto de competencias legislativas, ejecutivas y de gestión. Los campos o sectores de la acción administrativa son muy amplios y heterogéneos: la agricultura y la ganadería; la industria; el comercio interior; los montes y los aprovechamientos forestales; el patrimonio histórico-artístico; el medio ambiente; la educación; la sanidad; la cultura; la asistencia social; la ordenación del territorio; la vivienda; el urbanismo; los archivos, museos y bibliotecas; el deporte y el ocio; los casinos, juegos y apuestas; los espectáculos; el fomento y la enseñanza de las bellas artes, y el desarrollo comunitario. Se ha dicho -y con razón- que la asunción por las Comunidades Autónomas de este gran cúmulo de atribuciones y competencias ha generado uno de los procesos descentralizadores más profundos de cuantos han acaecido en la Europa contemporánea. Pero -como se verá más adelante- se trata de una descentralización parcial e incompleta desde la perspectiva de la Administración local.
Es evidente que la Administración española ha experimentado una
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profunda mutación. Algunos datos bastarán para corroborar esta tesis. En el año 1983, las 17 Comunidades Autónomas contaban, tan sólo, con un total de 107.000 funcionarios1; veinte años después (exactamente en el 2002) esta cifra se eleva a 1.193.000 efectivos. Expresado de otra forma: entre los años 1983 y 2002, el número de empleados públicos al servicio de las Comunidades Autónomas se ha multiplicado por once.
Es menester añadir otro dato muy significativo: la mayoría del personal al servicio de las Administraciones Públicas -exactamente el 52,24%- se encuentra incorporado a las Administraciones autonómicas (véase cuadro 1). El hecho, aunque trascendental, no puede sorprender a nadie. Las Comunidades Autónomas han absorbido los dos colectivos más numerosos de la Administración contemporánea: los funcionarios docentes y el personal sanitario2.
Cuadro 1
Personal al servicio de las Administraciones Públicas en España
............................................Año 1983............... Año 2002
Administración del Estado ............. 1.357.000 (88,02%)...........558.000 (24,43%)
Administraciones autonómicas ............ 107.000 (6,31%)......... 1.193.000 (52,24%)
Administración local .................... 232.000 (13,68%).......... 533.000 (23,34%)
Total ........................ 1.696.000 (100%)......... 2.284.000 (100%)
Fuentes: Para 1983: La Función Pública en la Europa de los Doce, INAP, 1986.
Para 2002: Ministerio de Administraciones Públicas (Dirección General de Organización Administrativa), 2003.
Desde una perspectiva económica, la descentralización del gasto público ha experimentado, también, algunos cambios sustanciales. Si excluimos los gastos de la Seguridad Social, que, por su propia naturaleza, no son indicativos de la auténtica participación de las diferentes Admi-
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nistraciones en el gasto público3, las Comunidades Autónomas, que en el año 1984 tan sólo participaban con un 16,8% en el gasto público, alcanzan, en el año 1998, un porcentaje del 34,1%. El peso específico del gasto público autonómico se ha duplicado durante los años considerados (véase cuadro 2).
Cuadro 2
Participación de las distintas Administraciones en el gasto público -España-
(excluidos los gastos de la Seguridad Social)
.........................................Año 1984..............Año 2001
Administración del Estado ................. 67,6%................... 43,5%
Administraciones autonómicas .............. 16,8%................... 34,1%
Administración local ...................... 15,6%................... 22,9%
Fuentes: Para el año 1984: La descentralización del gasto público en España. Período 1984-1990, Ministerio de Economía y Hacienda, 1991.
Fuentes: Para el año 2001: Avance de la actuación presupuestaria del Estado durante 2002,
Ministerio de Hacienda, 2002.
Es necesario, por consiguiente, formular una primera conclusión: las Comunidades Autónomas han experimentado, durante los últimos vein-
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te años, un crecimiento espectacular y se encuentran en trance de constituir las Administraciones Públicas más desarrolladas.
La expansión y desarrollo de la Administración autonómica ha tenido como fenómeno paralelo la disminución progresiva de la Administración estatal. Al margen de las competencias del Estado para la elaboración y promulgación de la legislación básica o general, bien puede decirse que las atribuciones estatales se han visto circunscritas, paulatinamente, a las denominadas funciones clásicas o de soberanía; a saber: la defensa nacional, el orden público, la administración de justicia, los asuntos exteriores y la administración financiera...
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