La reforma de la Ley General Tributaria en el ámbito de la recaudación ejecutiva por la Ley 7/2012, de 29 de octubre

AutorJavier Grávalos Olivella
CargoAbogado
Páginas54-61

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1. Introducción

La Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude, introdujo nuevas medidas en el orden tributario, como la limitación de los pagos en efectivo o la nueva obligación informativa de bienes y derechos situados en el extranjero. También modificó con efectos desde el 31 de octubre de 2012 diversos aspectos de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria («LGT»), para incorporar tanto mejoras técnicas como novedades legislativas tendentes a reforzar la capacidad de actuación de la Administración tributaria en su lucha frente a la defraudación. Constituyen el objeto de este trabajo exclusivamente aquellas modificaciones de la LGT cuyo contexto es el de la lucha contra la defraudación en un ámbito cada vez más sensible, como es el de la recuperación del crédito tributario a través de las actuaciones de recaudación. El legislador es cada vez más consciente de que el fraude no solo se debe combatir mediante las actuaciones de control propias de los procedimien-tos de gestión tributaria y de inspección, sino que debe también asegurarse la recuperación del crédito tributario previamente liquidado o autoliquidado, ya convertido en deuda exigible.

Los cambios de este tenor introducidos en la LGT son diversos y no pueden sistematizarse bajo un único criterio. Por ello, a efectos meramente expositivos, dividiremos la exposición en los cuatro bloques siguientes: aspectos que tienen incidencia antes del inicio del procedimiento de apremio7; los que tienen aplicación una vez iniciado ya el procedimiento de apremio; modificaciones introducidas respecto del cómputo del plazo de prescripción de la acción administrativa de cobro y, finalmente, las modificaciones introducidas en relación con deter-minados tipos de obligados tributarios, como son los sucesores de entidades jurídicas y los responsables subsidiarios.

Todas ellas son medidas ya en vigor. Tras referirnos a ellas, realizaremos también un ejercicio de futuro y haremos una breve mención a las cuestiones que necesariamente deberán ser objeto de modificación en la LGT para dar cabida en ella a los cambios

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introducidos en la regulación del delito contra la Hacienda Pública por medio de la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre1, que en esa misma línea de intensificación de la lucha contra el fraude fiscal prevé que la Administración tributaria pueda dictar liquidación y proceder a su cobro en los casos de delito contra la Hacienda Pública.

2. Modificaciones en el ámbito recaudatorio que despliegan sus efectos antes del inicio del procedimiento de apremio

En este apartado hemos incluido los cambios introducidos en la regulación de las medidas cautelares; el incremento del importe a garantizar en caso de suspensión de la deuda tributaria y la nueva prohibición legal de aplazamiento o fraccionamiento de la obligación de pago en caso de concurso.

2.1. La nueva regulación de las medidas cautelares

Son dos las modificaciones que se introducen en materia de medidas cautelares. En primer lugar, se amplía la posibilidad ya existente de que se adopte una medida cautelar antes de que la deuda tributaria haya sido liquidada. En la redacción anterior del artículo 81.5 de la LGT, el límite temporal a partir del cual era posible adoptar una medida de este tipo estaba fijado en la notificación de la propuesta de liquidación. Se exceptuaban los casos en los que se trataba de deudas relativas a cantidades retenidas o repercutidas a terceros, ya que en estos supuestos se permitía su adopción en cualquier momento del procedimiento de comprobación o inspector2. La reforma operada en el artículo 81.5 de la LGT permite que en todo caso las medidas cautelares sean adoptadas en cualquier momento de la tramitación del procedimiento de gestión o inspección, lo que supone una clara ampliación de las potestades administrativas para el aseguramiento del crédito tributario. Pero es relevante señalar que esta ampliación de potestades va acompañada al mismo tiempo de una referencia expresa a las circunstancias básicas en que se debe producir la adopción de medidas cautelares, las cuales en ocasiones no han sido suficientemente ponderadas por la Administración tributaria en su celo por asegurar el cobro. Así, el nuevo apartado 5 del artículo 81 de la LGT se remite expresamente a los apartados 1 y 3 del mismo artículo: el primero establece cuál ha de ser la razón misma que justifica la adopción de la medida cautelar, esto es, el aseguramiento con carácter provisional del cobro de la deuda tributaria «cuando existan indicios racionales de que, en otro caso, dicho cobro se vería frustrado o gravemente dificultado». Es una remisión que en absoluto es innecesaria, puesto que la práctica de la actuación recaudatoria ofrece ejemplos de que en ocasiones la existencia o no de ese riesgo recaudatorio no había sido suficientemente valorada en el momento de acordar la medida, incurriendo de este modo en un cierto automatismo en la adopción de las medidas cautelares, puesto que lo que primaba era adelantar en el tiempo la traba sobre los bienes localizados. Por otro lado, el apartado 3 señala cuáles son los límites de la medida cautelar: proporcionalidad y evitación de perjuicios de imposible o difícil reparación. En general, la inclusión expresa de esta remisión en la nueva redacción del apartado 5 debe ser valorada positivamente porque recuerda que debe existir un compromiso entre el reforzamiento de la autotutela ejecutiva y los límites de la misma en garantía de los intereses del obligado tributario.

En segundo lugar, se modifica el apartado 8 de este artículo 81 en lo relativo a la adopción de medidas cautelares en los casos de delito contra la Hacienda Pública. Aquí la modificación introducida es relevante porque se ha pasado de la mera posibilidad de retener el pago de devoluciones tributarias o de otros pagos a favor del obligado tributario a permitir expresamente en estos supuestos la adopción de cualesquiera medidas cautelares previstas con carácter general en el propio artículo 813. De este modo, lo que constituía un aspecto adicional regulado en el mismo precepto, pero al margen del régimen general, como literalmente rezaba la redacción

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anterior de este apartado 8, con la nueva redacción se ha convertido en una extensión del régimen general de las medidas cautelares a los supuestos de delito contra la Hacienda Pública.

Asimismo, se introduce un aspecto novedoso, como es la posibilidad de adopción de estas medidas en aquellos casos en los que la investigación que haya conducido a la presentación de la denuncia o querella no haya sido realizada por la Administra tributaria. En estos casos el órgano competente de la Administración tributaria podrá igualmente adoptar las medidas oportunas, con la particularidad de que para ello no será preciso que se hayan incoado ya las diligencias de investigación penales, sino que será posible a partir del momento en que por parte de la Fiscalía se abran las diligencias de investigación previas a la presentación de la querella.

Permanece invariable el carácter provisional de estas medidas y, por encima de todo, su supeditación a la decisión que respecto a ellas adopte la autoridad judicial. En este sentido, necesariamente sigue estando exceptuada la vigencia temporal de seis meses propia del régimen general, ampliable de forma motivada, que se sustituye por un plazo indefinido de vigencia que se delimita por remisión al momento de la adopción de la oportuna decisión sobre la vigencia de las medidas por parte de la autoridad judicial.

La nueva regulación de la medidas cautelares en caso de delito contra la Hacienda Pública no es la única ampliación de las potestades tributarias de carácter recaudatorio en este específico ámbito. Así, la Ley 7/2012 introduce una nueva disposición adicional decimonovena en la LGT, según la cual los órganos de recaudación de la Administración tributaria mantienen las potestades de investigación que con carácter general les otorga la LGT en el desarrollo de sus funciones propias, en este caso dirigidas hacia el patrimonio que debe responder de las responsabilidades pecuniarias derivadas del delito. Esta nueva disposición adicional decimonovena hace mención expresa a la supervisión judicial de la investigación, si bien dicha supervisión puede entenderse referida más bien hacia la adopción de concretas medidas ejecutivas sobre el patrimonio detectado como resultado de esa investigación (por ejemplo, la adopción de medidas cautelares), y no tanto sobre el ejercicio mismo de tales potestades por parte del órgano recaudatorio, dado que lo que la norma establece es que el órgano de recaudación mantiene la competencia para investigar. En definitiva, lo que se ha pretendido es proporcionar cobertura legal a la extensión de las facultades propias de los órganos de recaudación4 al ámbito del delito contra la Hacienda...

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