La reforma fiscal de 2014: una ocasión perdida
| Autor | Pilar Navau Martínez-Val |
| Páginas | 256-286 |
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Una vez superado el período más crítico de la reciente recesión, el gobierno nombró, por Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de julio de 2013, una Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español41 con el propósito de "revisar el conjunto del sistema tributario y elaborar una propuesta de reforma que permitiera contribuir a la consolidación fiscal del país, así como coadyuvar a la recuperación económica de España y, en particular, a la creación de empleo"42. El objetivo del gobierno era, sobre la base de los trabajos de la Comisión, embarcarse en una profunda y sistemática reforma de las principales figuras tributarias vigentes, con el expreso objetivo final de coadyuvar a la definitiva salida de la crisis económica.
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El 13 de marzo de 2014 la Comisión de Expertos finalizó su estudio, plasmado en el correspondiente Informe, y su contenido sirvió al gobierno como punto de partida para "abordar en el momento actual una reforma integral de nuestro sistema tributario a través de un conjunto de proyectos legislativos"43.
En el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 6 de agosto de 2014 se publicaron los tres primeros Proyectos de Ley de reforma de las leyes tributarias especiales, en los que el gobierno recogía bastantes de las recomendaciones del Informe de la Comisión de Expertos.
Tras su correspondiente tramitación parlamentaria, los textos normativos finales fueron aprobados a finales de noviembre, entrando en vigor el 1 de enero de 2015. Se trata de la Ley 26/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes (aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo), y otras normas tributarias; la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades; y la Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras.
La reforma fiscal aprobada en noviembre de 2014 adopta, teóricamente, un enfoque global y cohesionado de todo el sistema: "se considera necesario acometer una reforma legislativa que suponga una revisión del sistema tributario en su conjunto"44. Partiendo de esa premisa, los principales rasgos de la reforma, tal y como se desprenden del Informe de la Comisión, y a la luz de los textos legislativos finalmente adoptados, han sido los siguientes:
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- Principios orientadores. El Informe de la Comisión pivotaba esencialmente sobre los principios de suficiencia recaudatoria -objetivo cohe-
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rente con el proceso de consolidación fiscal que el ordenamiento comunitario nos impone- y contribución al crecimiento económico y a la creación de empleo. Quedaba en dicho Informe en un lamentable segundo plano el principio de equidad, el cual, además, era restringido por el Informe a su vertiente horizontal (procurar un trato fiscal igual a los iguales), rechazán-dose de plano la búsqueda de la equidad vertical (ofrecer un trato desigual a quienes están en distinta situación económica) por entender que aquélla "se articula prioritariamente, tanto en los sistemas fiscales modernos como en la mayoría de las propuestas para su reforma, en la vertiente asistencial del gasto público"45. No obstante, las Leyes de reforma tributaria finalmente aprobadas han revertido, al menos parcialmente, esta situación, al "rescatar" -al menos en teoría- las consideraciones de equidad como principio básico orientador de la Reforma Fiscal, situando la justicia al mismo nivel que el principio de eficiencia y estímulo al crecimiento económico. Así, según la Ley 26/2014, de 27 de noviembre, "resulta prioritario revisar nuestro sistema tributario para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la neutralidad, lo que estimulará el crecimiento económico, la creación de empleo y la generación de ahorro en una economía globalizada, avanzar en términos de equidad y desarrollo social, con especial atención a los colectivos que requieren especial protección, como las familias, las personas con discapacidad o los contribuyentes de rentas más bajas, y garantizar tanto la suficiencia financiera"46.
Otra cosa es que las medidas tributarias concretas realmente adoptadas en el articulado de la Ley 26/2014 contribuyan de manera efectiva a esta equidad y desarrollo social del que habla la Exposición de Motivos, tal y como analizaremos en los sub-epígrafes siguientes. Respecto de los otros textos legislativos aprobados, relativos al Impuesto sobre Sociedades y al IVA, es la Ley 27/2014, de reforma del Impuesto sobre Sociedades, la que también hace referencia a la equidad: "La presente Ley mantiene la misma estructura del Impuesto sobre Sociedades que ya existe desde el año 1996, (...). No obstante, esta Ley proporciona esa revisión global indispensable, incorporando una mayor identidad al Impuesto sobre Sociedades, que ha
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abandonado hace tiempo el papel de complemento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, pero sin abandonar los principios esenciales de neutralidad y justicia inspirados en la propia Constitución"47.
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- Aumento del peso relativo de la imposición indirecta a cambio de reducir los impuestos directos y cotizaciones sociales. El Informe de la Comisión de Expertos proponía reducir los tipos nominales de los impuestos personales sobre la renta (de personas físicas y jurídicas) y también las cotizaciones sociales que recaen sobre los empresarios, para fomentar de este modo la actividad económica y la creación de empleo. En este punto, la Comisión de Expertos adoptaba algunas de las recomendaciones formuladas a España desde diversos organismos internacionales. Concretamente, la recomendación del Consejo de la UE a España, de julio de 201348, en la que sugiere al gobierno español aumentar el peso de la imposición indirecta, "limitando en su caso, mediante los mecanismos existentes en la imposición directa, el posible impacto negativo de esta medida sobre la equidad del sistema"49. Y la recomendación del Fondo Monetario Internacional, también de julio de 2013, de aumentar ingresos públicos procedentes de imposición indirecta.
Pues bien, ha sido mediante las Leyes 26/2014 y 27/2014, de reforma de los impuestos directos sobre la renta, cuando se ha llevado a cabo de manera efectiva la reducción de los tipos nominales de estos impuestos directos, en línea con las recomendaciones anteriores. No obstante, hay que matizar que, en el caso del IRPF, la reducción de los tipos nominales no ha
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sido tan notable, pues lo que verdaderamente ha pesado ha sido la supresión del recargo o Gravamen Complementario que estuvo en vigor en los años 2012 a 2014. De hecho, si comparamos las escalas generales de gravamen del IRPF antes del recargo (año 2011)50y la nueva del año 201551, las diferencias no son tan sustanciales: se ha reducido el número de tramos solo en una unidad (de seis a cinco); y la mayor bajada de tipos marginales estatales (del 12% al 9,5%) afectaría tan solo al nuevo primer tramo o escalón (las rentas situadas entre el 0 y los 12.450 €). Los demás escalones de rentas siguen sometidos a tipos marginales casi idénticos a los existentes antes de la reforma, salvo el incremento (del 14% al 15%) para los tramos medios de entre 20.201 y 35.200 € anuales, y la bajada de un punto porcentual (del 23,5% al 22,5%) para el escalón de renta más alto (de más de 175.000 € al año). Asimismo, han sufrido ligeras variaciones los límites inferiores y superiores de los diferentes escalones, con la consiguiente redistribución de la progresividad de la escala52. En un primer análisis efectuado por FUN-
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CAS, se concluye que la bajada de tipos marginales beneficia con mayor intensidad a los contribuyentes con rentas más elevadas: los que tienen renta del trabajo superior a 120.000 € al año y los que poseen rentas del ahorro de entre 24.000 y 50.000 € al año53.
Respecto a los tipos de retención54, si comparamos los aprobados con la Ley 26/2014 con los vigentes antes de la entrada en vigor del Gravamen Complementario (ejercicio fiscal 2011), vemos que la mayor rebaja se ha producido en el escalón más bajo de rentas del trabajo (de 0 a 12.450 € al año), con una reducción de hasta cinco puntos porcentuales (estos salarios pasarían de estar sometidos a una retención mensual aproximada del 24% a
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una retención aproximada del 19%, aunque el tipo de retención exacto debe ser calculado para cada trabajador de manera individualizada, en función de sus circunstancias personales y familiares). Esta rebaja de los tipos de retención de los asalariados peor remunerados debe saludarse positivamente y resulta coherente con los objetivos de equidad y desarrollo social enumerados en la Exposición de Motivos de la Ley 26/2014, y citados más arriba, tendentes a otorgar una especial protección a los contribuyentes de rentas más bajas. También debe valorarse positivamente la tímida "progresividad" introducida en los tipos de retención sobre las retribuciones de los consejeros y administradores de sociedades: el tipo general de retención para estos sujetos pasa a situarse en el 35 por 100, el mismo que estaba en vigor en 2011 (antes del Gravamen Complementario), pero ahora se añade un tipo de...
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