La reforma de los delitos contra la administración pública

AutorJosé E. Sáinz-Cantero Caparrós
Páginas829-842

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I Introducción

El Título XIX, del Libro II del Código Penal, dedicado a los delitos contra la Administración Pública es uno de los pasajes más aparentemente modificados por la reciente L.O 1/2015, de 30 de marzo, retocando buen número de artículos así como la casi totalidad de los capítulos que lo componen1, profusa modificación que puede sorprender habida cuenta que la materia había sido ya anteriormente modificada de forma extensa por medio de la L.O 5/2010, de 22 de junio2, que precisamente centró su atención en una revisión profunda de las principales figuras vinculadas con el fenómeno de la corrupción pública3.

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De hecho, en los anteproyectos de ley de reforma, en las dos versiones que se hicieron públicas en un breve período de tiempo, no se hacía referencia alguna a la modificación más o menos profunda del Titulo XIX, salvo como consecuencia obligada de ciertos cambios estructurales de otras figuras delictivas, concretamente la administración desleal, y la apropiación indebida, cuyo contenido se extendía a la malversación (Capítulo VII, del Título XIX), así como ciertas modificaciones en las cláusulas de extensión de los posibles sujetos activos de ciertos delitos (así los del artículo 423; 435; 440).

Sin embargo, consecuencia de los informes del Consejo General del Poder Judicial, del Consejo Fiscal y del Consejo de Estado, y sin duda a causa de motivos de "oportunidad política", durante la tramitación parlamentaria en sede del Congreso de los Diputados se produjo una más "ambiciosa" reforma del Título XIX, haciéndola girar alrededor de la siempre necesaria lucha contra contra la "corrupción pública".

El tono crítico es evidente en los informes preceptivos, en los que al margen de las oportunas consideraciones técnicas hacen serias recomendaciones sobre la oportunidad de buena parte de las iniciativas que se propusieron. Así como hay que señalar la forma en que los informes subrayan la necesidad de abordar algunos problemas estructurales de los delitos contra la Administración Pública, señaladamente articular con mejor criterio la posible responsabilización de personas jurídicas, así como que se siga de forma más fiel las distintas recomendaciones de la OCDE, sobre todo en lo que se refiere al difícil ámbito de aplicación del delito de corrupción en las transacciones comerciales internacionales (art. 445).

Sin duda, junto a las críticas de los informes, ha contribuido al resultado final de "profusa" reforma del Título XIX durante la tramitación parlamentaria el surgimiento de ciertos casos de corrupción política especialmente escandalosos, sobre todo por afectar al partido que sustenta al actual Gobierno. De forma que casi en solitario, introduce las reformas pertinentes intentando presentarlas como otra, la enésima, cruzada contra la corrupción.

En estos términos se expresa el punto XIX del Preámbulo de la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de junio al afirmar "se introducen determinadas modificaciones para reforzar la punición de los llamados delitos contra la corrupción en al ámbito de la Administración pública" modificaciones que, a salvo la introducción ex novo de un nuevo Título XIII bis dedicado a los "delitos de financiación ilegal de los partidos políticos", cuyo contenido si parece vincularse sustancialmente con ciertas graves manifestaciones de corrupción pública4.

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Nos encontramos por lo tanto ante un cambio poco relevante en lo que se refiere a las figuras delictivas del Título XIX, salvo las directamente afectadas de malversación, por la muy relevante modificación que se produce en la administración desleal y la apropiación indebida; y la "corrupción en las transacciones comerciales internacionales", que desaparece; y por la introducción de los actos preparatorios en un ámbito en que tradicionalmente ni se apreciaban ni parecía oportuno tomar en consideración y conceder relevancia los actos preparatorios punibles.

II Modificaciones en los aspectos generales del título

Cambios generales son esencialmente, aun siendo los más numerosos, los que se producen en relación con el aparato penológico utilizado en el ámbito de los delitos contra la Administración Pública. Una materia tradicionalmente confiada a las penas privativas de otros derecho, sin excesiva presencia de penas privativas de libertad, en atención a la consideración de su contenido sustancial por las anteriores redacciones del Código Penal, y que ya fueron modificadas mediante una notable agravación o aumento en la reforma producida por la L.O. 5/2010, de 22 de junio. No obstante ese cambio penológico ese aumento de la penalidad es el argumento que se esgrime como decisivo en el punto XIX del preámbulo de la ley para justificar su intención de intervenir de forma más intensa y eficaz frente a la "corrupción pública" y modificar con ello los delitos contenidos en el Título XIX del Libro II.

También puede considerarse como un cambio general las modificaciones que se introducen en cuanto a las cláusulas de extensión de la punibilidad de ciertas conductas (esencialmente cohecho y malversación) cuando son realizadas por sujetos que no reúnen los caracteres para ser considerados autoridades o funcionarios públicos en los términos del art. 24 del Código Penal. Al igual que ocurrió en la reforma de 2010, se aprovecha la ocasión para aumentar los sujetos susceptibles de imputación en atención a las funciones que desempeñan. Así como, en materia de sujetos activos, y como consecuencia de la drástica desaparición de los delitos de corrupción en la transacciones comerciales internacionales (antes contemplados en el artículo 445 CP), cuyo contenido pasa a reubicarse, con mejor criterio, entre los delitos de cohecho a través de la modificación del art. 427, y los delitos de corrupción en los negocios, se produce una redefinición del concepto de funcionario extranjero y funcionario de la Unión Europea.

1. La modificación en materia de penas

Como viene siendo habitual en las últimas reformas de nuestro sistema penal, de nuevo el Legislador afronta un fenómeno criminal preocupante, y lamentable-

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mente presente en nuestra realidad social a través del instrumento que al parecer entiende más eficaz: el aumento del aparato punitivo.

En esta ocasión además, articula una nueva dimensión desde el punto de vista penológico, al añadir como elementos generales la variación de los requisitos para disfrutar de la libertad condicional, de forma que el juez "podrá denegar la suspensión de la ejecución del resto de la pena impuesta para algunos de los delitos previstos en el Título XIX del Libro II de este Código, cuando el penado hubiere eludido el cumplimiento de las responsabilidades pecuniarias o la reparación del daño económico causado a la Administración a que hubiere sido condenado". La finalidad evidente de la modificación es que no pueda accederse a la libertad condicional hasta no se haya procedido a la reparación económica cuando se haya acreditado un daño económico a la administración, o una sustracción de fondos.

Indudablemente, esta reforma con incidencia indirecta en la penalidad de los delitos contra la Administración Pública, supone un novedoso cambio en la política penológica de nuestro sistema, más habituado a la exacerbación de los marcos legales, sobre todo en relación con la pena privativa de libertad. Es por ello que utilizar las formas de cumplimiento o ejecución para dar un contenido más duro, de endurecimiento, a este tipo de penas no parece en principio criticable. Si es cierto que esta medida, puede tener una segunda consecuencia: la patrimonialización de los delitos contra la Administración Pública5, variando de esta forma su tradicional consideración como delitos de infracción de deberes, habiendo de tenerse en cuenta, por otra parte que la imposición de penas privativas de libertad solo se verán afectadas cuando exista una obligación expresa de reparación por existir sustracción de fondos o patrimonio público, o por haberse causado un daño a la Administración, lo que habla de un escaso ámbito de aplicabilidad de la medida.

También con carácter indirecto se amplían los plazos de prescripción en los supuestos más graves en los que se prevé que las penas de inhabilitación, de nuevo exasperadas con esta reforma, tengan una duración máxima de al menos diez años afectando a los delitos de prevaricación, fraudes y exacciones ilegales, y negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios y abusos en el ejercicio de su función6. Lo que curiosamente supone que se aplica esta medida sobre prescripción a pocos de los muchos delitos modificados, dos de los cuales aparecen con un contenido apartado de la "corrupción pública" y más vinculados con la tradicional consideración de los delitos contra la Administración Pública7.

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Por último, y siempre en materia de penas, la reforma que propicia la Ley Orgánica 5/2015, de 30 de marzo, en relación con los delitos contra la Administración Pública, supone un "redimensionamiento" de las penas privativas de derechos, y muy concretamente la de inhabilitación especial para empleo o cargo público, así como la de inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo (contenidas en la letra b) del artículo 39 del Código Penal).

Este redimensionamiento, que en el caso de la inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo es más un redescubrimiento no se sabe si ocasional...

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