La reforma constitucional del Senado ante la Unión Europea

AutorJosu de Miguel Bárcena
Cargo del AutorBecario Predoctoral. Universidad País Vasco
Páginas409-426

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1. Después de veinticinco años de inestimable servicio a la consolidación de la causa democrática en España, la Constitución se apresta para ser reformada por segunda vez desde que fuera promulgada en 1978. Al contrario que la primera vez, cuando fue puntualmente modificada para que pudiera ratificarse el Tratado de Maastricht, parece que la reforma que actualmente se postula puede tener un alcance más general: se pretende constitucionalizar y hacer más eficaz el Estado de las Autonomías, dotar a la Carta Magna de una cláusula que permita una recepción más flexible del fenómeno comunitario, introducir criterios de igualdad en la sucesión a la Jefatura del Estado y por último, reformar el Senado para hacerla una cámara de representación territorial de carácter autonómico.

Nuestra comunicación versará fundamentalmente sobre esta última cues-tión. Sin embargo, en la medida en que seguramente serán otras voces más autorizadas las que abordarán el asunto de una manera más profunda y comprehensiva, nuestro estudio tratará fundamentalmente de evaluar la conveniencia de reformar constitucionalmente el Senado para los asuntos relacionados con la Unión Europea (en adelante UE). En cierta forma, el Senado ha aparecido en buena parte de la doctrina, durante los últimos años, como un vinculo institucional entre la descentralización del Estado y el proceso de integración europea. Un Senado autonómico permitiría la recuperación de la iniciativa política y legislativa de las Comunidades Autónomas a tenor del sistema competencial constitucionalmente reconocido, iniciativa que por otro lado han ido arrogándose de forma generalizada, incluso allí donde no se les reconocía, los ejecutivos de los Estados miembros en el marco de las instituciones europeas.

En cualquier caso, como trataremos de demostrar a continuación, la reforma constitucional del Senado ante la UE, no puede sujetarse únicamente a los condicionantes de índole interno, sino que en pos de criterios de eficacia política, debe de tener en cuenta la capacidad de penetración del orden constitucional comunitario, la naturaleza de sus instituciones y las dimensiones constitutivas de su proceso político, en fin, una perspectiva externa que

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amplía la lógica confinada con la que ha actuado históricamente el Poder de reforma, que en cierta forma se separa cada vez más tanto de la influencia del Poder constituyente, como del Poder constituido. La presente comunicación se divide en cuatro partes diferenciadas. En la primera trataremos de explorar las necesidades internas que dotan de sentido a la reforma constitucional del Senado. En la segunda abordaremos, a través de la dimensión constitucional comparada, los modelos institucionales que permiten participar en los asuntos europeos, en sus diferentes aspectos de realización, a los entes subestatales de Bélgica, Alemania y Austria. A continuación, describiremos de manera breve y concisa los elementos más representativos del contexto institucional de la UE, que consideramos han de tenerse en cuenta a la hora de plantear cualquier forma de participación de las Comunidades Autónomas en asuntos comunitarios. Con estos antecedentes, en último lugar, estimaremos la conveniencia de reformar constitucionalmente el Senado para asuntos de la UE, o el de adoptar un modelo singular de relaciones institucionales al respecto.

2. En un sentido general, la reforma constitucional es un mecanismo de adaptación de las normas constitucionales a la realidad política y, por ello mismo, de defensa intrínseca del texto constitucional2. Teniendo en cuenta esta máxima, se trata en un primer término de analizar el discurso político y científico, para intentar comprender a priori cuáles son las necesidades internas que dotan de sentido a una eventual reforma constitucional del Senado. En nuestra opinión, la reforma constitucional del Senado estaría destinada a satisfacer dos tipos de exigencias, una política y otra funcional, que a menudo aparecen como intercambiables y en cierta forma consecutivas, a saber: la concreción definitiva del modelo de Estado y la articulación práctica de los diferentes niveles de intervención política reconocidos en la Constitución, tanto desde una perspectiva horizontal como vertical.

Tales exigencias no pueden resultar, desde luego, intercambiables, a tenor de las posibles consecuencias jurídicas que en la Ley Fundamental tendría una reforma constitucional en uno u otro sentido. Vayamos en primer lugar con la cuestión referente a la forma o modelo de Estado.

Es un hecho comúnmente aceptado que la Constitución de 1978 no define una forma concreta de Estado en cuanto a su dimensión territorial3.

La descentralización del Estado ha sido posible gracias al ulterior desarrollo político de las dimensiones estructurales y dispositivas contenidas en la constitución territorial, que bajo la denominación autonómica, ha permitido configurar las relaciones de poder del Estado a través de un proceso de expansión política de innegable carácter federal4. En cualquier caso,

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el proceso de descentralización del Estado se ha llevado a cabo a través de unas reglas jurídicas y políticas no siempre objetivas y en un contexto de permanente renovación ideológica, lo que ha provocado que el cuadro resultante tenga en numerosos aspectos un carácter errático, entre ellos, quizá el más destacado, el de configurar un sistema constitucional territorial con una cierta tendencia a la desigualdad, lo que le expone, desde luego, a potenciales crisis de legitimidad5.

En cualquier caso, como resultado de todo lo anterior, el principio territorial o autonómico se presenta en la actualidad como un elemento estructural del Estado. Por esta razón, en la formación de su voluntad normativa debería manifestarse de alguna manera, la voluntad de las Comunidades Autónomas en su conjunto. Como se sabe, el Senado fue concebido por nuestro Poder constituyente como una cámara territorial, que, sin embargo, atendiendo a su naturaleza, debía cumplir la misión de limitar los excesos del Congreso de los Diputados6. Así las cosas, nos encontramos que al contrario de lo que desde un planteamiento puramente especulativo se pudiera afirmar, el Senado español es una cámara territorial que no cumple con la función de inordinación que se le presupone, esto es, la de articular junto a la representación del pueblo como unidad, la representación de los miembros político-territoriales que forman el conjunto, las Comunidades Autónomas.

Desde esta perspectiva de conjunto, hay cierta tendencia a pensar, tomando en consideración el federalismo teórico que apunta como criterio fundamental para distinguir el Estado federal del unitario, la participación de las colectividades - miembros en la formación de la voluntad del Estado a través de una cámara donde los Estados miembros envían a sus representantes7, que la concreción del Estado de las Autonomías en un Estado federal vendría determinado por la reconversión del actual Senado en una cámara territorial que por sus funciones, naturaleza y composición, cumpliese de igual forma la misión de hacer converger la voluntad del Estado y de las Comunidades Autónomas8.

Sin ánimo de extendernos en demasía, esta consideración, de gran calado, requiere dos puntualizaciones elementales. En primer lugar, el federalismo contemporáneo escapa por completo de concepciones en (o de)

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principio estáticas9. El despliegue del principio federal en el marco del Estado u otras organizaciones políticas como la Unión Europea, no depende en ningún caso de su propia institucionalización, más bien en el consenso previo de un modelo singular de relaciones entre los participantes en la vida pública en general, que posteriormente se precipita en el establecimiento de una dialéctica constitucional entre el todo y las partes a la hora de ejercer el poder político10. Así lo confirma, desde luego, la heterogénea evolución de las diferentes cámaras altas en el Derecho constitucional comparado, donde los senados con una auténtica vocación territorial, como es el caso de Alemania y parcialmente Estados Unidos, aparecen como residuos contractualísticos de una etapa confederal previa plenamente superada11. En segundo lugar, parecería un error pensar que la concreción o reforma del modelo de Estado pueda realizarse a través de una reforma constitucional o institucional. No es el momento, desde luego, para entrar a discernir los posibles límites materiales de la reforma de la Constitución de 1978. En cualquier caso, una reforma constitucional que sobredimensionase el principio federal o autonómico con respecto al democrático, como lo sería en nuestra opinión el reconstruir un Senado tipo consejo confederal, podría poner en peligro la necesaria continuidad entre Poder constituyente y Poder constituido, en la medida en que el principio autonómico no tiene en la Constitución de 1978 un carácter superestructural, como si lo tiene por el contrario el democrático12.

Al comienzo del epígrafe, señalábamos que otra de las exigencias o necesidades que dotan de sentido la reforma constitucional del Senado, tenía una lectura funcional. Ante la debilidad de las relaciones intergubernamentales como método idóneo para articular el Estado Autonómico, ante una hipotética disociación de voluntades entre la instancia central y la periférica, una gran parte de la doctrina asume que el Senado debería de convertirse en la institución que impulse la integración de las Comunidades Autónomas en la red legislativa y jurisdiccional del Estado13. Se pretende así que las Comunidades Autónomas participen activamente en la aprobación de las leyes que afecten en algún grado sus competencias

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normativas y ejecutivas y en el nombramiento de los miembros de los altos órganos del Estado. Ambas medidas contribuirían a disminuir la alta conflictividad derivada del ejercicio del poder central y autonómico14, así como a dotar de una mayor legitimidad del...

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