¿Reforma o abandono de la legislación básica como técnica de delimitación de competencias?
| Páginas | 201-234 |
| Fecha | 01 Abril 2016 |
| Autor | Xabier Arzoz Santisteban |
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DOI: 10.2436/ 20.8080.01.6 REAF núm. 23, ab ril 2016, p. 201-234
¿REFORMA O ABANDONO DE
LA LEGISLACIÓN BÁSICA COMO
TÉCNICA DE DELIMITACIÓN DE
COMPETENCIAS?
Xabier Arzoz Santisteban
Profesor titular (acreditado c atedrático) de Derecho Admistrativo
de la Universidad del País Vasco, y le trado de l Tribunal Constitucional
SUMARIO: 1. Efectos y defectos de la legislación bá sica. – 1.1. Operatividad jurídica
de la legislación básica. – 1.2 . Operatividad política de la legislación básica. – 2.
Perspectivas d e futuro. – 2.1. Vías procedimentales para reformular la n oción de
bases. – 2.2. ¿Perfe ccionamiento o abandono d e la técnica de la legislación bá sica?
– Resumen – Resum – Abstract.
El espacio normativo que la Constitución faculta a compartir entre el
Estado y las Comunidades Autónomas se articula esencialmente a tra-
vés de una única técnica competencial: el binomio “bases-desarrollo”.
La Constitución le reserva al Estado la competencia –en el art. 149.1 CE
calificada de “exclusiva”– de dictar los aspectos básicos de la materia,
mientras que las Comunidades Autónomas pueden asumir estatuta-
riamente el desarrollo legislativo y la ejecución de esas bases. Lo que
constituye inicialmente un mero mecanismo de atribución competen-
cial a favor del Estado deviene de esta forma en una técnica de delimi-
tación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
pues la delimitación definitiva de las competencias autonómicas de
desarrollo legislativo se realiza mediante las leyes básicas estatales:
para que esas leyes estatales cumplan su función delimitadora han de
Artículo recib ido el 08/10/2015; aceptado el 26/01/2016.
Se trata de una primera ver sión de un trabajo que se publicará próxima mente en el libro
homenaje al profeso r Santiago Muñoz Machado, quien desde su te mprano y omnicom-
prensivo Derecho público de las Comunidades Autónomas (1982/1984 , reeditado en 2007)
ha contribuido como poc os al estudio del derecho autonómico.
Xabier Arzoz Santisteban
REAF núm. 23, ab ril 2016, p. 201-234
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dictarse “dentro del marco constitucional” (art. 28.1 LOTC), pero ello se
presume siempre que el Tribunal Constitucional no diga lo contrario.
No hay una construcción jurídica de la conformación del Estado
autonómico más cuestionada que la de la legislación básica. En la
doctrina iuspublicista española existe una valoración generalizada,
compartida desde el centro a la periferia, y desde un extremo al otro
del arco ideológico: la legislación básica, tal como ha sido interpre-
tada por la jurisdicción constitucional, ha fracasado como técnica de
delimitación de competencias en el Estado autonómico diseñado por
la Constitución de 1978. Este es el balance que extraen autorizados
iuspublicistas: “precipitado de una ingeniosa solución del Tribunal
Constitucional para evitar el vacío normativo que de otro modo se
habría producido en los inicios del Estado autonómico pero que, desde
hace ya algún tiempo, adolece de más disfunciones que virtudes”;1 “el
binomio bases-desarrollo utilizado hasta ahora no ha resultado ser un
criterio jurídico adecuado sobre el que fundar el sistema de distribu-
ción de competencias”;2 la legislación básica “continúa sin tener un
alcance claro y limitado”.3
Con todo, dentro de un diagnóstico compartido conviven acentos
y matices bien diferenciados, pues generalmente se tiende a denun-
ciar las patologías surgidas en uno de los elementos del binomio y a
ignorar los excesos que provienen del otro, y viceversa. Y, con todo,
las opiniones contrapuestas, aisladamente consideradas, pueden ser
correctas, pues las desviaciones de uno surgen como reacción a las del
otro y a su vez las alimentan. Donde se diverge ampliamente es en la
terapia y en la forma de aplicarla: ¿la técnica de la legislación básica
debe ser revisada y replanteada o lisa y llanamente abandonada? ¿Y
ello cómo debe hacerse: mediante la reforma estatutaria, la modifi-
cación de la jurisprudencia constitucional o la reforma constitucional?
Por ello, en una obra cuyo eje temático es la reforma constitucio-
nal y la organización territorial y que pretende realizar un análisis crítico
de las instituciones vigentes, con el rigor y el compromiso público que
ha mostrado siempre el profesor Muñoz Machado, resulta insoslayable
1. F. Caamaño, “El derecho a decidir y el gambito de dama”, Cuadernos de Alzate, núm.
46-47, 2013, p. 97.
2. E. Aja y C. Viver Pi-Sunyer, “Valoración de 25 años de au tonomía”, Revista Española
de Derecho Const itucional, núm. 69, 2003, p. 89.
3. E. Álvarez Conde, “La legislación bá sica del Estado como parámetro de validez d e la
normativa autonómica”, Revista E spañola de la Función Consultiv a, núm. 2, 2004 , pp.
38-39.
¿Reforma o abandono de la legislac ión básica...?
REAF núm. 23, ab ril 2016, p. 201-234
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efectuar una reflexión sobre una técnica competencial central para el Es-
tado autonómico. Si no se modifica esta pieza, el entero edificio puede
ser remodelado externamente pero su funcionamiento efectivo apenas
variará. No es este el lugar para ofrecer una exposición sistemática y
exhaustiva de la legislación básica.4 El objeto de esta contribución será
pasar revista a los (d)efectos de la legislación básica como técnica de
delimitación competencial (1) y a las propuestas que se han articulado
para superar esos (d)efectos (2). Para simplificar la presentación se aten-
derá a los rasgos generales de las bases, sin considerar las variaciones
sectoriales que introducen algunos títulos competenciales.5
1. Efectos y defectos de la legislación básica
La noción de legislación básica es una construcción jurisprudencial.
La Constitución utiliza las expresiones “legislación básica”, “normas
básicas” y “bases”, pero no las define. La inexistencia de definición
constitucional de esta técnica de distribución competencial ha dejado
su desarrollo totalmente a la iniciativa de los poderes territoriales y a
la prudencia y sabiduría del Tribunal Constitucional. En ausencia de
criterios constitucionales, ha sido el Tribunal Constitucional quien en
último término ha elaborado las pautas necesarias sobre el sentido y
el alcance de una técnica de distribución competencial capital para el
funcionamiento del Estado autonómico. Así pues, la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional es el campo de pruebas de una técnica
competencial no definida constitucionalmente, un campo de pruebas
que se puede analizar desde una doble perspectiva, jurídica y política.
4. Desde una perspe ctiva general puede consultar se A. Pérez Calvo (coord.), Normativa
básica en el ordenamiento jurídico español, Madrid, Ministerio para las Administraciones
Públicas, 1990; J. Ji ménez Campo, “¿Qué es lo básico? Legislación compartida e n el Estado
autonómico”, Revista Españ ola de Derecho Cons titucional, núm. 25, 1989, pp. 39 -92; J.
García Morillo, “La vers atilidad de lo básico”, Revista de Ad ministración Públic a, núm.
139, 1996, pp. 125-151; R. Jim énez Asensio, La ley autonómic a en el sistema constitucional
de fuentes del Derecho, Marcial Pons, Madrid, 20 01, pp. 139 -246; G. Fernández Farreres,
La contribución del Tribunal Cons titucional al Estad o autonómico, Madrid, I ustel, 2005 ,
pp. 2 37-315.
5. Sobre las bases en materia económic a y energética vid. mis trabaj os “La versatilidad
de lo básico en materia eco nómica, con especial referenc ia a la crisis financiera y las Cajas
de Ahorro”, en M. Rebollo Puig (dir.), La regulación eco nómica. En especial, la regulación
bancaria, Madrid, Ius tel, 2012, pp. 513-524; y “La dis tribución competen cial en materia
energética: bloqu e de constitucionalidad y jurisprude ncia constitucional”, Revista Vasca
de Administración Pública, núm. 98 -99, 2014, pp. 441-463.
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