Algunas reflexiones en torno a la composición del jurado de expropiación de Cataluña
| Autor | Josep Ramon Fuentes i Gasó - Lucía Casado Casado |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho administrativo de la Universitat Rovira i Virgili. Presidente de la Sección de Tarragona del Jurado de Expropiación de Cataluña - Profesora titular de Derecho administrativo de la Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 385-397 |
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Cataluña forma parte del grupo de doce comunidades autónomas1que se ha dotado de un órgano propio de valoración para la fijación del justiprecio en los expedientes expropiatorios de las Administraciones autonómica y locales2. Mediante la Ley 6/1995, de 28 de junio -posteriormente desarrollada por el Decreto 202/2000, de 13 de junio- se creó el Jurado de Expropiación de Cataluña -en adelante, JEC-3, siguiendo la opción previamente tomada por otras Comunidades Autónomas como País Vasco, Navarra y Madrid. Actualmente, esta norma-tiva ha sido sustituida por la Ley 9/2005, de 7 de julio, del Jurado de Expropiación de Cataluña, desarrollada por el Decreto 120/2009, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Jurado.
El JEC se configura como un órgano colegiado permanente de la Generalitat de Cataluña, de carácter administrativo y sin personalidad jurídica, y con independencia jerárquica. Actúa con independencia de criterio y goza de autonomía para la consecución de sus funciones, las cuales ejerce con imparcialidad, objetividad y sometimiento pleno a las leyes y al derecho4.
A pesar de las amplias críticas vertidas por buena parte de la doctrina administrativista frente a los jurados autonómicos de expropiación y las propuestas que van surgiendo de sustitución del sistema de jurados de expropiación por otros modelos de fijación del justiprecio5, lo cierto es que estamos ante un ór-
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gano de extraordinaria importancia en Cataluña, como pieza central -junto con los jurados provinciales de expropiación- del sistema de garantías del procedimiento expropiatorio. A lo largo de sus más de dieciséis años de existencia, se ha evidenciado tanto la importancia de la función desempeñada por el JEC como el propio papel clave de este organismo en el procedimiento expropiatorio, circunstancia que ha favorecido el logro de un protagonismo creciente de este órgano dentro de la Administración de la Generalitat.
Durante estos años, el JEC ha experimentado una evolución considerable y se ha visto sometido a importantes cambios normativos que han dado una nueva orientación a este órgano y que han introducido novedades significativas, entre otros aspectos, en su composición, tema sobre el cual realizamos algunas reflexiones en las páginas que siguen.
El JEC es un órgano de ámbito central6, estructurado en diferentes secciones territoriales (Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona y Tierras del Ebro7). Cada sección territorial está formada por una presidencia, una secretaría y diferentes vocalías8. Los nombramientos de los miembros de cada una de las secciones se hacen mediante resolución de la persona titular del Departamento a que está adscrito -actualmente, Departament de Governació i Relacions Institucionals- el Jurado, debiendo publicarse la composición de cada una de las secciones en el DOGC9.
La composición del JEC, al igual que la del resto de jurados o comisiones autonómicos de expropiación, ha sido uno de los aspectos más polémicos de este organismo y de los que mayores cambios han experimentado en las sucesi-
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vas reformas normativas. Dos han sido las cuestiones fundamentales que se han suscitado en relación con este tema. Por un lado, si la presidencia de cada sección territorial debe corresponder a un magistrado. Por otro, si la composición de este órgano debe respetar el criterio paritario, de equilibrio de intereses, fijado para los jurados provinciales de expropiación por la LEF. Ambas cuestiones han tenido una respuesta diferente a medida que ha ido evolucionando la normativa reguladora del JEC.
Por otra parte, la regulación de la composición del JEC también ha destacado por introducir algunos aspectos novedosos en relación con otros órganos equivalentes. Destacan, por ejemplo, el estatuto de los miembros del Jurado, especialmente el estricto régimen de incompatibilidades a que se sujetan sus miembros; y la novedosa figura del personal asesor.
La figura de la presidencia de los jurados o comisiones autonómicas de valoración ha suscitado una gran polémica, tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial. La cuestión reiteradamente planteada es si los legisladores autonómicos podían o debían trasladar a la composición de sus órganos propios de valoración la regulación establecida en este punto por la LEF, que atribuía la presidencia a un magistrado. Esta problemática se situaba en un contexto de debate más general en relación a si las comunidades autónomas podrían integrar en órganos de su administración funcionarios estatales del poder judicial, teniendo en cuenta que la competencia sobre «Administración de justicia» es exclusiva del Estado, con arreglo al artículo 149.1.5 de la CE. El JEC no ha permanecido ajeno a esta problemática, siendo la evolución normativa en este punto reveladora.
Inicialmente, la Ley 6/1995 estableció que el presidente y su suplente debían ser magistrados, designados por el presidente del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, aunque no necesariamente pertenecientes a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La presencia de un magistrado en la presidencia de la sección territorial del Jurado planteaba serias dudas en torno a su independencia, especialmente en el caso de que, estando integrado en un Juzgado Contencioso-Administrativo o en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña pudiese llegar a conocer de un eventual recurso contra el acuerdo del Jurado.
Posteriormente, esta Ley fue modificada para adecuarla a la jurisprudencia constitucional -especialmente, las Sentencias 150/1998, de 2 de julio; y 127/1999, de 1 de julio-, por la Ley 31/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas10. Fruto de esta modificación normativa, el artícu-
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lo 2.2.a) de la Ley 6/1995, estableció que el presidente y su suplente debían ser juristas de reconocido prestigio con más de siete años de ejercicio profesional. En el marco de esta nueva previsión normativa, durante algunos años se procedió a proveer las presidencias de las diferentes secciones territoriales del Jurado a través de los decanos de los colegios de abogados, por lo que en la práctica y aunque no estaba previsto expresamente en la norma, los presidentes dejaron de ser magistrados para pasar a ser abogados, solución no convincente si lo que se desea es apostar por garantizar la máxima independencia del Jurado en la persona de los presidentes.
En la actualidad, la Ley 9/2005 [art. 4.1.a)] prevé que el presidente debe ser un jurista de prestigio que no ejerza profesionalmente la abogacía ni el asesoramiento en materia de bienes inmuebles o urbanismo11. Se ha eliminado, por tanto, el requisito previo de más de siete años de ejercicio profesional y se han añadido otros requisitos adicionales como garantía de su independencia. Así debe interpretarse la exigencia de no ejercer profesionalmente la abogacía ni el asesoramiento sobre bienes inmuebles o urbanismo. Se evita así la exposición del Jurado a posibles corruptelas, al vedarse la posibilidad de que cualquier persona que ejerza la abogacía o el asesoramiento sobre inmuebles o urbanismo, pueda acceder a la presidencia de una sección territorial.
La determinación de las vocalías que deben integrar cada sección territorial del JEC también ha sido objeto de una intensa polémica. El tema fundamental aquí es si la composición de las secciones debe respetar o no el criterio paritario o arbitral fijado para los jurados provinciales de expropiación forzosa por la LEF; y, en definitiva, si se opta por un modelo de equilibrio en su composición para la administración y el expropiado o, por el contrario, se prefiere un modelo que rompa este equilibrio, con aumento de representantes de la administración.
La opción de la legislación catalana en este punto ha variado a lo largo de los años. Si bien inicialmente la tendencia seguida por las comunidades autóno-
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mas con la creación de los primeros órganos autonómicos tasadores (País Vasco, Navarra y Cataluña) fue la de seguir el modelo de jurado provincial de expropiación forzosa regulado por la LEF, a raíz de la creación del Jurado Territorial de Expropiación de Madrid -por la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo-, cambia la tendencia y las comunidades autónomas que van creando y regulando estos órganos optan, mayoritariamente, por un tipo de órgano de valoración de composición eminentemente técnica y especializada, muy diferente a la recogida por la LEF, con más miembros y sin pretensiones de equilibrio y paridad entre los representantes de los intereses públicos y de los privados12. En Cataluña, el JEC ha evolucionado hacia este nuevo modelo con la última Ley de 200513.
En efecto, esta Ley supone un cambio radical en la composición de las secciones territoriales del Jurado, ya que formalmente las secciones no reflejan ahora equilibro alguno en relación con la defensa de los intereses públicos y privados. Los vocales de cada sección están repartidos en una proporción de cuatro a dos -cuatro representantes públicos y dos privados-. Cada una de las secciones está formada, además de por el presidente y el secretario, por los vocales siguientes: un funcionario titulado superior en el ámbito del derecho o la economía, del cuerpo superior de la Administración de la Generalitat o del cuerpo de la Abogacía de la Generalitat o...
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