Centralisation y Liberty. Reflexiones de John Stuart Mill

AutorMaría Luisa Cicalese
CargoUniversidad de Milán
Páginas38-59

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El problema de la centralización es específico frente a los grandes temas políticos que lógicamente lo preceden, como soberanía y formas de gobierno, pero a comienzos del siglo xix irrumpe en el pensamiento político europeo, y en Francia, en los años finales de la Restauración, cobra especial significación dentro del conocimiento teórico en cuanto fundamento político del porvenir. Cabe además considerar de importancia la afinidad entre liberales y ultràs realistas quienes a comienzos de la Restauración reclaman franquicias y exenciones locales y una limitación de los poderes del gobierno: así, aún permaneciendo alejados entre sí, De Villèle, de Corbiere, Benjamín Constant, Fiévée, Chateaubriand y Robert-Collard 1.

A mitad de siglo, bajo el Segundo imperio, el gobierno toma conciencia de que si se gobierna bien de lejos no se administra bien sino de cerca 2. Con todo, tal transferencia de atribuciones, bautizada como décentralisation en la época, no fue según la historiografía jurídica francesa actual otra cosa que déconcentration, es decir delegación por parte de una autoridad administrativa a una autoridad sujeta a sus órdenes del poder para decidir en su lugar. Se trataba de una delegación de poderes o de competencias por una autoridad superior a una autoridad jerárquicamente subordinada y rigurosamente controlada, como por ejemplo de un ministro a un gobernador, continuando el estado como única entidad jurídica subsistente. Por el contrario, el moderno concepto de décentralisation consiste en el reconocimiento de la existencia bajo el punto de vista jurídico de una colectividad distinta del estado, dotada de personalidad moral, con titularidad de derechos y deberes al igual que las personas físicas (no, pues, simples circunscripciones administrativas del estado, sino entidades relativamente autónomas). esa colectividad posee órganos distintos de los del estado: consejos electos, autoridades ejecutivas; dispone de competencias, posee bienes, selecciona personal, es titular de un patrimonio, establece su presupuesto (budget). La colectividad descentralizada se Page 39 administra por tanto libremente, si bien está sometida a las reglas del estado establecidas por la ley. aunque Constant nunca precisara de qué forma los órganos locales debieran concretamente determinarse, había formulado el famoso principio, asumido luego en el derecho público bajo la etiqueta de subsidiariedad, en apoyo de la tesis de que las administraciones locales y regionales no eran meros órganos ejecutivos de instancias superiores, ya que debían tener responsabilidad inmediata en cuanto al fondo de sus negocios 3.

La descentralización territorial es un término reciente en el vocabulario jurídico francés, al margen de que la lucha por las libertades locales frente al poder central remonte al Medioevo. Desde 1789 hasta finales de la Restauración se desenvuelve la fase en que las libertades locales combaten contra la persistente búsqueda de la unidad del territorio y de las instituciones, triunfantes el año Viii con el régimen napoleónico. De la monarquía de julio de 1830, como se ha señalado, hasta 1944 la democracia local intenta expandirse con dificultad, retrocede y se detiene (Segundo imperio, Régimen de Vichy).

La Restauración mantuvo el sistema administrativo concentrado que heredó del imperio: «Si les libéraux tiennent un discours décentralisateur et évoquent fréquemment l'éventualité d'une réforme administrative allant dans ce sens ils ont compris l'intérêt pour le gouvernement de conserver une administration départementale solide qui assure "de bonnes élections"» 4. No obstante, nuevas ideas brotaban con insistencia, promovidas tanto desde las doctrinas liberales como por los juristas realistas: surgen entre ellos interrogantes acerca del poder autónomo de los ayuntamientos o sobre la personalidad moral con que éstos pueden constituirse en propietarios de bienes y ser poseedores de específicos intereses que no se corresponden ni con los del estado ni con los de cada uno de los habitantes del municipio. en 1811 había sido transferida la propiedad de los edificios y de caminos a los departamentos encargados, poco después, de su conservación y mantenimiento. Se suscitó entonces un caso jurídico: ¿podía el poseedor de los bienes del Departamento ser considerado entidad jurídica autónoma? el Consejo de estado expresó un parecer negativo: constituía sólo una división territorial y no una corporación como el ayuntamiento. el Departamento constituye sin duda una creación revolucionaria, aunque la consumación del equilibro político entre el estado y el Departamento no se produce hasta finales del siglo xix, siendo que los análisis de Daniel Halévy sobre esta materia conservan actualidad en muchos aspectos: el Departamento actúa de cemento Page 40 para las instituciones locales a consecuencia de las grandes leyes orgánicas promulgadas en las postrimerías del siglo xix 5.

Sólo si se tiene presente que las determinaciones conceptuales se forjan al fuego de la experiencia actual, se comprenderá que en 1835 los interlocutores privilegiados de Tocqueville jamás se situaron curiosamente, como escribe andré Jardin, en el milieu radical inglés ni tampoco entre los hombres representativos de la extrema izquierda concejil. La estirpe de familia legitimista influía y era influida por el radical Mill 6. el tema de la concentración, junto a la diferencia entre delegación y representación, fue el gran tema a debate -tanto en el epistolario como en discursos públicos- entre alexis Toqueville y John Stuart Mill a fin de deshacer nudos políticos y definir conceptos jurídicos.

En el relato del Voyage a inglaterra de 1835, Toqueville escribió que Mill le había confesado el porqué de su ataque a las instituciones comunales y provinciales inglesas, pues a su entender servían de instrumento a la aristocracia, así como también el ser consciente de que apoyar la centralización enriquecía al gobierno central con el saqueo de la aristocracia. ello, «puisque rien, n'est préparé dans les institutions actuelle pour hériter de ce pouvoir. Mais, si la démocratie était organisée dans nos communes et dans nos comtés de manière à gouverner, je suis persuadé che nous la laisserions fort indépendante du gouvernement central» 7. Para evitar los defectos de la centralización contaba con el espíritu inglés, ajeno a abstracciones y poco inclinado al «goût de soumettre les autres à une certaine manière d'exister qu'on juge plus utile qu'ils ne la croient eux-mêmes»; a su juicio «ce goût est très peu répandu en angleterre» 8. Tocqueville le preguntaría si el espíritu inglés no era, por el contrario, espíritu aristocrático, devoto de la individualidad y más temeroso de ser turbado en la propia satisfacción que deseoso de extenderla a otros; el espíritu de la democracia era justamente el contrapuesto y conducía a la centralización como necesaria consecuencia de la grande causa. Mill fue alcanzado por el argumento del amigo y se dispuso a modificar sus observacio- Page 41 nes no sobre la aristocracia sino, más bien, sobre el espíritu inglés que, como advertirá más tarde, no tardaba en depravarse en la mezquindad de las camarillas locales y que le parecía, en todo caso, distinto del espíritu aristocrático. Y así, en particular, se apartará de las tesis ancadas en radicalismo partidista descubriendo las virtudes y defectos de la estructura política democrática en sus diferentes aspectos, incluido el de la centralización.

Tocqueville escuchó las palabras de Mill sobre la división ad infinitum de las funciones administrativas y acerca del espíritu político inglés de hacer «de son côté ce qui convient», y durante la estancia en Birmingham reparó en que no era el espíritu aristocrático el que conducía al aislamiento, a encerrarse cada cual en su propia satisfacción antes que extenderla a los demás, sino el frecuente espíritu extendido en el pueblo, en cada hombre y en cada asociación, a «jouir le plus possible à soi tout seul de ses avantages, à se renfermer le plus possible dans sa personalité...» 9. el espíritu de exclusividad convivía en contraposición al espíritu de asociación, tendente a poner en común las fuerzas para los más diversos objetivos que envuelven a la ciencia, a la política, a los negocios y es precisamente hacia esta idiosincrasia donde Mill apuntaba.

Tocqueville reconocerá que el espíritu de individualidad constituía la auténtica base del carácter inglés y la asociación sólo un medio que la razón y la necesidad proponen para el logro de aquellos objetivos a los que las fuerzas individuales no alcanzan. igualmente se aflige ante el problema de la centralización, después que los encuentros con los radicales le hubieren revelado que una «manie centralisante» se había adueñado del partido democrático. Por lo demás, cuando de ese modo los ingleses ignoraban la bondad de su sistema, alimentaban pasiones análogas a las de la Francia del 89: criticando la bizarría de las instituciones del Medioevo odiaban la aristocracia que las hubo conservado supersticiosamente sirviéndose de ellas en su particular provecho. así, el «esprit novateur, tendance révolutionnaire à n'apercevoir que les abus de l'état présent» se revela «tendance générale des démocraties» que se puede justificar, pero que sería preferible superar para comprender la felicidad del equilibrio histórico entre particularidad y conservación de un fuerte poder central. Por fortuna, en inglaterra «heureuses difficultés» obstaculizaban la centralización: leyes, usos, costumbres y aquel mismo espíritu inglés del que hablaba Mill, rebelde a las ideas generales y uniformes, y amigo de la particularidad, «goût du chez-soi» también en política. a Tocqueville le parecía que Page 42 una positiva vía de aproximación a la división de todo el poder administrativo podía ser la introducción del poder judicial en la administración. No se trataba de creer superficialmente que la sociedad hubiese de garantizar al...

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