Algunas reflexiones sobre el «nuevo» derecho urbanístico en el proyecto de ley estatal del suelo: desarrollo urbanístico sostenible y protección penal
| Autor | Lorenzo Mellado Ruiz/Fátima Pérez Ferrer |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Almería/Profesora Ayudante Doctora de Derecho Penal de l |
Page 92
Se viene discutiendo en los últimos tiempos con insistencia acerca de la superación (por no decir saturación) del modelo occidental del Estado soberano de carácter prestacional e interventor. Se habla, así, de la crisis del Estado social, de la emergencia de nuevos intereses supranacionales y globalizados que exigen nuevas respuestas nacionales, del agotamiento de la capacidad prestacional de los poderes públicos internos, de la revitalización de la idea de colaboración entre los sujetos privados y los responsables públicos, del propio proceso de auto-reflexión sobre el papel del Estado y el grado de legitimidad de sus actuaciones, etc. Es posible que nos encontremos, entonces, en el umbral del que se ha denominado «nuevo Estado postmoderno». Pero más allá de cuestiones terminológicas o reflexiones filosóficas y sociológicas, lo que parece evidente es la superación de algunos de los conceptos y categorías instrumentadas por el Derecho para la satisfacción de las nuevas demandas, exigencias y necesidades sociales. Más concretamente, si el Derecho Administrativo es el Derecho de las organizaciones públicas y de las garantías de los administrados frente a su actuación («el Derecho del poder para la libertad de los ciudadanos»1), Page 93 su naturaleza proteica debe responder a las exigencias públicas presentes en cada momento, a la satisfacción continua y adecuada del interés general. El Derecho Administrativo es, pues, un Derecho dinámico, poroso a las demandas sociales, maleable en función de los intereses y funciones públicas a satisfacer y siempre garante de la posición jurídica de los ciudadanos que se relacionan con las Administraciones Públicas.
Pues bien, el Derecho Urbanístico es una de las ramas del Derecho público administrativo más dinámicas y complejas, con un crecimiento claramente exponencial respecto a otros sectores de intervención administrativa (la primera gran ley del suelo en España es de 1956) y rodeada de una gran conflictividad -social y jurídica-, inestabilidad y ambigüedad dogmática. Poco a poco se está llevando a cabo la reconstrucción autonómica de nuestro Derecho urbanístico (dificilmente puede hablarse de un Derecho urbanístico español), tras el terremoto causado por la trascendental Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo. Pero las necesidades públicas siguen creciendo y diversificándose. El urbanismo, como función pública que es, y a pesar de la problemática inherente a la prevalencia de la visión patrimonial de los desarrollos urbanísticos que sigue acogiendo el ordenamiento urbanístico estatal, debe adaptarse a las nuevas exigencias sociales, y, en este caso, a los nuevos requerimientos de la sociedad urbana2. Más allá, pues, de los seculares problemas de carestía de suelo urbano, de la especulación inmobiliaria y del precio desorbitado de las viviendas, de la equitativa distribución entre los afectados de los beneficios y las cargas derivadas de los procesos urbanísticos y de la protección aséptica de parte del territorio (suelo no urbanizable) frente a la desenfrenada carrera turístico-promocional de las últimas décadas, problemas todos ellos (por cierto, aparentemente no resueltos todavía) que responden a una visión monolítica Page 94 y simplificada del fenómeno urbanístico, parece entreverse hoy en día un «nuevo modelo de urbanismo territorial» en el que confluyen holísticamente el conjunto de los elementos necesarios para satisfacer una verdadera calidad de vida urbana3.
Este nuevo urbanismo, fruto de la convergencia armónica entre el grueso de las competencias de las Comunidades Autónomas y las garantías últimas de equilibrio territorial en manos del Estado, responde, por tanto, a un enfoque multifuncional de la convivencia urbana. La ordenación de la ciudad no puede ser sólo una actividad técnico-jurídica, perlada de intereses económicos y lastrada por la ineficiencia de decisiones muchas veces coyunturales y aisladas. La ciudad, como sistema, es una totalidad concreta y omnicomprensiva4. El fenómeno urbano engloba hoy nuevas variables, de igual o mayor importancia que la dimensión puramente estructural o física, como la higiénica, la circulatoria, la paisajística, la plástica, la económica, la literaria, etc. La satisfacción pública de estas nuevas e interdependientes necesidades sociales exige, ante todo, la toma de conciencia de su complejidad e interrelación. Sólo una concepción totalizadora de la realidad urbana puede conducir a la adopción de soluciones estructurales, a la integración efectiva de la legalidad y la legitimidad de las actuaciones urbanísticas y a una valoración anticipada y proactiva de las distintas dimensiones y bienes jurídicos afectados por los procesos de planificación y gestión urbanística.
En definitiva, este nuevo urbanismo territorial de naturaleza multifuncional debería integrar solidariamente las tres grandes dimensiones de todo proceso humano: la social, la económica y la ecológica5. Se debería llegar así a una nueva comprensión de los fenómenos urbanísticos, superadores del clásico modelo de obra civil y colaboración entre los propietarios y los poderes públicos Page 95 municipales, como manifestaciones parciales de la nueva visión del «desarrollo urbano sostenible»6.
La instauración de esquemas de desarrollo sostenible a nivel urbano conlleva la previa asunción de una perspectiva integrada del desarrollo7. Es necesario, por tanto, sustituir el paradigma de la «racionalidad separada» por el nuevo y emergente de la «racionalidad integrada», superando la tradicional descompensación entre la cultura institucional y la cultura de los ciudadanos. La sostenibilidad local requiere, pues, un proceso meditado y planificado de actuación que aglutine toda la actuación municipal en la toma de decisiones y que se base en un modelo de gestión de retroalimentación y evaluación constantes. La configuración de este modelo global, que habrá de apoyarse, además, sobre los pilares de una necesaria perspectiva jurídico-transversal y de una ineludible reconversión de las interrelaciones entre el sistema-ciudad y entorno natural, debe integrar tres grandes variables, las tres dimensiones esenciales del «desarrollo urbano sostenible»: social, económica y ecológica.
Desde una perspectiva material, el futuro del urbanismo en nuestro país pasa por la auténtica integración de estas tres dimensiones estructurales, fundamentalmente en la normativa de las Comunidades Autónomas8. Es necesario, en primer lugar, un urbanis- Page 96 mo social, que responda a las verdaderas inquietudes y necesidades de la convivencia urbana, dentro de un marco vinculante más amplio, como es la ordenación equilibrada y racional del territorio y la corrección de los desequilibrios socioeconómicos. En segundo lugar, un urbanismo económico, como conjunto de facultades públicas de regulación, intervención, promoción y control del equilibrio entre los intereses inmobiliarios privados -de los propietarios o promotores- y las limitaciones impuestas por la función social de la propiedad del suelo y las exigencias colectivas de racionalización de precios y acceso a la vivienda. Y en tercer lugar, un urbanismo ecológico, como engarce entre los procesos puramente constructivos y las nuevas exigencias de calidad de vida y protección de los recursos naturales impuestas por la inevitable finitud y fragilidad de los sistemas ecológicos.
Con el presente estudio pretendemos, en definitiva, analizar algunas de las consecuencias concretas de esta nueva visión de los fenómenos urbanísticos a la luz de la nueva normativa estatal en ciernes, el Proyecto de Ley del Suelo aprobado por el Consejo de Ministros el 17 de julio de 2006, así como su posible aplicación o traslación para la corrección de los tipos penales contenidos en el Código Penal de 1995.
El Proyecto tiene como objetivo nuclear, en este sentido, alcanzar un desarrollo territorial y urbano sostenible, desde la perspec Page 97tiva de una ordenación espacial racional y viable a medio plazo, y a través de una reorientación paradigmática de la tradicional regulación urbanística. Como dice la propia Exposición de Motivos, no se trata de una «Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado».
Se trata, pues, de un intento de reforma estructural de los fundamentos de nuestro Derecho urbanístico, dentro del limitado campo de maniobra normativa del legislador estatal. Parece oportuno verificar, por tanto, la asimilación positiva de las nuevas claves sustantivas identificadas por la doctrina y acogidas ya, en algunos casos, por la nueva normativa autonómica en esta materia.
La consecución del objetivo del desarrollo urbano sostenible exige el replanteamiento previo de las múltiples interconexiones entre las tres dimensiones antes enunciadas. La configuración de un nuevo y más depurado «urbanismo territorial» podría contribuir a alcanzar este equilibrio entre la dimensión social, económica y ecológica de la ordenación urbana. La normativa urbanística actualmente vigente, tanto estatal (fundamentalmente la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones y la Ley 38/ 1999, de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba