Reflexiones sobre el derecho de superficie urbana
| Autor | José Antonio Cobacho Gómez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Civil |
| Páginas | 2281-2295 |
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Dice ALBALADEJO (Derecho Civil, III, 9.ª edición, puesta al día con la colaboración de GONZÁLEZ PORRAS, 2002, pág. 683) que la utilidad práctica básica del derecho de superficie urbana, tanto de la urbana general como de la urbanística, es la de facilitar la edificación. Piénsese, por ejemplo, en que el dueño del suelo no quiere o no tiene medios para emprenderla, o que al constructor le sea muy gravoso el precio del solar. En teoría todo se arregla con el derecho de superficie, por el que ni uno paga la edificación ni el otroPage 2282 el suelo. Pero en la práctica, concluye ALBALADEJO, me parece que hay otros muchos caminos para llegar a resultados equivalentes o aún preferibles, razón por la que mucho es de temer que la figura prospere poco en la realidad.
Esta opinión no parece compartirla el legislador porque, según la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (LSU), la regulación del derecho de superficie está dirigida a superar la deficiente situación normativa actual de este derecho y favorecer su operatividad para facilitar el acceso de los ciudadanos a la vivienda y, con carácter general, diversificar y dinamizar las ofertas en el mercado inmobiliario. Como es sabido, los artículos 35 y 36 de la Ley regulan con detalle el contenido, la constitución, el régimen, la transmisión, el gravamen y la extinción del derecho de superficie. PAREJO GÁMIR (El Notario del Siglo XXI, Revista del Colegio Notarial de Madrid, septiembre-octubre de 2006, núm. 9, pág. 40) cree correcta la regulación del derecho de superficie que no contiene novedades destacadas, pero resume las conclusiones alcanzadas por la doctrina y la jurisprudencia, aclara dudas, sistematiza acertadamente y, en suma, da una buena herramienta legal a la institución.
Muy recientemente, Miguel SEBASTIÁN, Ministro de Industria, Comercio y Turismo mantenía (El Mundo, Año XX, núm. 22, domingo 13 de abril de 2008, «Mercados», pág. 15) que el derecho de superficie es una fórmula en virtud de la cual el Estado, sin renunciar a la propiedad, cede el suelo a las constructoras para que edifiquen viviendas y las saquen al mercado de alquiler, gestionado por ellas mismas, durante un plazo de unos 20-30 años, tras el cual, tanto el suelo como las viviendas construidas, volverán a manos del Estado.
No es la primera vez que el legislador deposita grandes esperanzas en el derecho de superficie urbana. La Exposición de Motivos de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, declara «que el fomento de la edificación no precisa, ni a veces aconseja, la enajenación de los terrenos; basta la constitución del derecho de superficie. La experiencia extranjera muestra las intensas posibilidades de esta figura jurídica que, a la vez que facilita la construcción, evita la especulación en edificios y terrenos y reserva el aumento de valor del suelo para el propietario. De aquí que se admita la constitución del derecho de superficie por entidades públicas y por particulares». Los artículos 157 a 161 de dicha Ley se ocupan del derecho de superficie. El artículo 157 prescribe que el Estado, las Entidades Locales y las demás personas públicas, dentro del ámbito de su competencia, así como los particulares, podrán constituir derecho de superficie en suelo de su pertenencia con destino a la construcción de viviendas u otras edificaciones determinadas en los planes de ordenación, el dominio de los cuales corresponderá al superficiario.
De acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 2 de mayo de 1975, el derecho de superficiePage 2283 como fórmula de disociación de la propiedad y uso del suelo es una figura que está mereciendo creciente atención en todos los países como instrumento de política del suelo. A cambio de una limitación temporal en el uso de los terrenos se obtienen éstos a un menor coste, con lo que se reduce el volumen inicial de recursos necesarios en el sector inmobiliario. Representa también un estímulo para la movilización del suelo por los propietarios privados que pueden así poner en el mercado estos bienes sin renunciar a su recuperación futura con su revalorización correspondiente. La promoción industrial y el fomento de las viviendas en alquiler pueden encontrar en el derecho de superficie un complemento de gran interés. Desde la perspectiva de los patrimonios públicos del suelo, el derecho de superficie puede y debe ser un instrumento mediante el que cada vez más se procure que el derecho de propiedad sobre suelo urbano, una vez que entre en la esfera patrimonial de la Administración no salga de la titularidad pública; el incremento no sólo en el espacio sino en el tiempo de los patrimonios públicos de suelo debe seguir siendo pieza clave de la política urbanística.
Los artículos 171 a 174 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, regulan la cesión de derechos de superficie de forma muy parecida a como lo hace la Ley del Suelo de 1956.
El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, regula el derecho de superficie en los artículos 287 a 290. El artículo 287 dispone que las entidades locales y las demás personas públicas podrán constituir el derecho de superficie en terrenos de su propiedad o integrantes del patrimonio municipal del suelo con destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, cuyo derecho corresponderá al superficiario. El mismo derecho asiste a los particulares, sin la limitación de destino prevista en el apartado anterior. También el artículo 136 del mismo texto legal se ocupa del derecho de superficie de terrenos o de construcciones provisionales.
La sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, declara inconstitucionales, entre otros, los artículos 281.1, 288.1 y 290 del Texto Refundido de 1992. La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, dictada tras la sentencia que acaba de citarse, en su Disposición Derogatoria única ordena la vigencia, entre otros, de los artículos 287.2, 287.3, 288.3 y 289 del Texto Refundido de 1992 referentes al derecho de superficie.
Las leyes autonómicas incluyen referencias al derecho de superficie. A continuación se va a hacer referencia a algunas de esas leyes autonómicas. Los artículos 179 a 191 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid, regulan el derecho de superficie constituido sobrePage 2284 suelo público propiedad de la Comunidad Autónoma o de los municipios. Por otra parte, hay que tener en cuenta que las Leyes 430 a 434 del Fuero Nuevo de Navarra regulan el derecho de superficie y las Leyes 435 a 442 los derechos de sobreedificación y subedificación. Igualmente, dentro del Libro Quinto del Código Civil de Cataluña, aprobado por Ley 5/2006, de 10 de mayo, el artículo 564 regula ampliamente el derecho de superficie. La Ley 2/2004, de 29 de octubre, del Principado de Asturias sobre medidas urgentes en materia de suelo y vivienda que da nueva redacción al apartado 2 del artículo 226 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo del Principado de Asturias 1/2004, de 22 de abril, establece un régimen jurídico complementario al existente en la legislación del Estado sobre el derecho de superficie. El artículo 162 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, establece el régimen jurídico del derecho de superficie constituido por la Generalidad, los Ayuntamientos, las personas jurídicas de derecho público y los particulares. El artículo 201 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, regula la constitución del derecho de superficie por parte de las administraciones públicas, las entidades de derecho público de ellas dependientes y las sociedades urbanísticas con arreglo a lo establecido en la legislación del Estado. Los artículos 128, 129 y 130 de la Ley 2/2006 del Suelo y Urbanismo del País Vasco, de 30 de junio, fijan el régimen jurídico de la constitución, concesión y extinción del derecho de superficie por parte de la administración pública o entidad dependiente de la misma.
El derecho de superficie tiene escasa tradición en nuestro Derecho (al respecto puede verse BLANQUER UBEROS, Acerca del Derecho de Superficie, 2007, pág. 30 y sigs.) por lo que no es de extrañar que el artículo 1.611 del Código Civil haga una simple referencia a él estableciendo que lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los foros, subforos, derechos de superficie y cualesquiera otros gravámenes semejantes, en los cuales el principio de la redención de los dominios será regulado por una ley...
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