Reflexiones sobre algunos aspectos urbanísticos de la actual normativa de costas en el territorio litoral

AutorBelén Noguera de la Muela
Cargo del AutorCatedrática acreditada de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona
Páginas539-557

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I Marco introductorio

Desde hace más de cuatro décadas se ha venido produciendo un generalizado deterioro de nuestro litoral, provocado por la utilización de la franja costera de forma indiscriminada sin tener en cuenta los límites que todo uso territorial tiene, y que ha sido posible por la inexistencia de una verdadera conciencia social a este respecto y por la falta de voluntad administrativa de proteger, mínimamente, un territorio tan vulnerable y, a la vez, tan apetecible.

Efectivamente, las normas legales de protección, tanto urbanísticas como de costas (Ley de Costas de 1965) y medioambientales, promulgadas en nuestro ordenamiento con anterioridad a 1988, fueron más bien escasas, y fragmentarias, careciendo la planificación de los espacios costeros de la necesaria cobertura legal para llevar a cabo una adecuada protección de estos. A lo que hay que sumar la presión de las iniciativas urbanas y turísticas volcadas al logro de un beneficio inmediato. De ahí, que ello llevó al Estado a promulgar la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC88), con el propósito de poner fin al doble fenómeno de destrucción físico-jurídica y privatización existente en el litoral, que afectaba al medio ambiente y a la calidad de vida, que fue objeto de desarrollo a través del Reglamento de 1989 (Menéndez Rexach, 1988; Montoro Chiner, 1988, Noguera de la Muela, 1995).

La LC88, verdadero código del demanio marítimo-terrestre y una de las leyes sectoriales posconstitucionales que mayor impacto social ha tenido, podría adjetivarse por múltiples rasgos, resultando difícil encontrar una nota ca-

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paz de aprehender por entero la compleja realidad que su articulado encierra, pero ciertamente podríamos calificarla tanto de ley medioambientalista como también de ley urbanística específica para el espacio litoral. Medioambientalis-ta porque "referida básicamente a la gestión y conservación de este patrimonio natural", en ella, "se desarrollan los principios del artículo 45 de la Constitución" y "se recogen los criterios contenidos en la Recomendación 29/1973 del Consejo de Europa sobre protección de zonas costeras" y en la Carta del Litoral de 1981". Y urbanística por contener determinaciones que ha debido acoger el planeamiento, así como prohibiciones o limitaciones de usos constructivos en el dominio público y en las franjas privadas colindantes con el demanio marí-timo-terrestre, estableciéndose, también, un régimen transitorio de adaptación a las prescripciones legales en el que se jugó el ser o no ser de la LC88 (T.R. Fernández, 1992; Pérez Moreno, 1990; Calero Rodríguez, 1995).

En todo caso, quizás por el momento en que nació la LC88, esta norma no previó un adecuado sistema de ordenación integral y sostenible de las zonas costeras, no estando, por consiguiente, a la altura de las exigencias internacionales y comunitarias existentes en esta materia ni logrando disminuir la presión urbanística en el litoral.

Si bien hoy la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la LC88 (LPYUSL) y su Reglamento de desarrollo de 2014 han perdido una ocasión de oro para hacerlo, no han resuelto los problemas de aplicación de la LC88, abriendo la puerta a nuevos excesos y no correspondiéndose el ADN de su regulación con el título que luce en la Ley. La sostenibilidad ambiental y urbanística del litoral no es su objetivo real, y de su articulado se deduce cómo desatiende la protección de los valores medioambientales de la costa, reforzando la posición jurídica de los agentes económicos (Menéndez Rexach, 2013; Lozano Cutanda, 2013; García Pérez y Sanz Larru-ga, 2014), continuando con el "urbanismo nocivo" del espacio litoral.

A todas luces, se requiere, por tanto, una gestión integrada de las zonas costeras que viene de la mano de la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2002, a fin de garantizar el crecimiento sosteni-ble y conservar para las generaciones futuras el litoral. Gestión que es obligatoria para los Estados miembros ribereños del mar Mediterráneo, entre los que nos encontramos, por ser parte del Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y la región costera del Mediterráneo, en cuyo marco se ha establecido el 7.º Protocolo de "Gestión Integrada de las Zonas Costeras" (GIZC-MED), que entró en vigor el 24 de marzo de 2011, y en esa línea se confirman las previsiones de la Propuesta de Directiva europea, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo y gestión integrada de las costas de 2013.

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II Implicaciones urbanísticas de la legislación de costas sobre los terrenos contiguos al demanio marítimo-terrestre

La LC88 desborda los límites del dominio público marítimo-terrestre y extiende sus determinaciones sobre el territorio colindante, contemplando en su Título II todo un conjunto de disposiciones que condicionan la ordenación urbanística de las costas, imponiendo una serie de limitaciones y servidumbres con el objeto de proteger los bienes del demanio marítimo-terrestre. Ello no es algo nuevo, las Partidas ya establecían limitaciones por motivos de interés comunal o público sobre los terrenos colindantes con algunos bienes de dominio público, aunque sin referirse a la zona costera, si bien fue la Ley de Aguas de 1866 la que estableció por primera vez sobre los predios costeros las servidumbres de salvamento y vigilancia litoral que, posteriormente, fueron recogidas por la Ley de Costas de 1969 junto con otra, la de paso.

Actualmente, bajo el común epígrafe "Servidumbres legales", la LC88 regula las de protección, tránsito, acceso al mar, y las otras limitaciones de la propiedad (esto es, servidumbre de áridos) y la denominada zona de influencia, resultando solo la servidumbre de protección objeto de reforma por la LPYUSL.

Toda esta regulación del Título II por razón de protección del demanio marí-timo-terrestre tiene el carácter de regulación mínima de las que dicten las CC. AA. (arts. 21.3 L88 y 41.3 RC014), en el ámbito de sus competencias, que "solo van a poder acrecer, nunca disminuir, las cargas que el legislador estatal ha impuesto sobre la propiedad del suelo en la zona colindante" (STC 149/1991, de 4 de julio, Costas I, FJ 3.B.b). Ampliación que va a llevar a cabo la normativa autonómica urbanística o medioambiental o los planes territoriales o urbanísticos a que apela la LC88, así como las "normas para la protección de determinados tramos de costa" del art. 22 LC a las que también nos referiremos (Carlón Ruiz, 2013).

Asimismo, no solo el estatuto legal del territorio litoral va a ser objeto de nuestra atención, sino que también nos detendremos en el derecho transitorio con incidencia urbanística, concretamente, en lo previsto para las edificaciones preexistentes y que ha sido objeto de reforma por la LPYUSL.

1. El contenido urbanístico de las limitaciones y servidumbres establecidas por la normativa de costas

Abordar el estudio del contenido urbanístico de las limitaciones y servidumbres establecidas por la LC88 y su reforma nos lleva a analizar la coexistencia del Derecho Urbanístico con la normativa de costas, lo cual comporta la constatación de que la ordenación estatal de las costas y la ordenación autonómica y local del litoral se condicionan mutuamente (Carlón Ruiz, 2013; Borrajo

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Iniesta, 1993, Noguera de la Muela, 2008), haciendo que la legislación de costas y del suelo se influyan recíprocamente. Así, la LC establece el estatuto legal del territorio litoral (suelo y costa), incluyendo, como se verá, prohibiciones absolutas, estándares urbanísticos; vinculando al planeamiento territorial y urbanístico de los terrenos contiguos al demanio marítimo-terrestre la regulación que hace el Estado del contenido de las servidumbres. Y, por su parte, el Derecho Urbanístico está muy presente en el régimen transitorio recogido en la LC al establecer la aprobación de las servidumbres en función de la clasificación establecida de los terrenos sobre los que aquellas recaen y, además, muchas de las previsiones de la LC están supeditadas a lo que se determine por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

En todo caso, quiero resaltar que las previsiones de contenido urbanístico previstas en la normativa de costas condicionan pero no imponen la clasificación urbanística de los terrenos sometidos a ella. Por tanto, así, una primera lectura del art. 32.a del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña de 2010 nos puede llevar a la conclusión de que "los terrenos sujetos a las limitaciones y servidumbres -impuestas por la LC88- para la protección del dominio público" se clasifican como suelo no urbanizable. Ahora bien, ello resulta matizable, de manera que solo si la limitación o servidumbre es incompatible con la transformación urbanística de los terrenos supondría clasificar a tales terrenos como no urbanizables.

En consecuencia, si partimos de tal premisa, a la vista de la regulación que realiza la legislación de costas sobre las limitaciones y servidumbres se observa como el establecimiento de estas no es incompatible con la transformación de los terrenos. Muy al contrario, si nos centramos, por ejemplo, en la zona de servidumbre de protección se prohíben las edificaciones destinadas a residencia o habitación, pero podrá...

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