Reflexiones sobre la actividad urbanística. La volatilidad de la legislación, la insuficiencia y el desenfoque de sus referentes administrativos, la derivación penal y el vacío jurídico en los controles
| Autor | Ángel Sánchez Blanco |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Málaga |
| Páginas | 941-964 |
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El profesor Manuel Ballbé Prunés ha sido y es el referente para la concep-tualización de los bienes de dominio público. En su voz dominio público, en la histórica y actual Enciclopedia jurídica Seix (1952), están expresados, en síntesis maestra, los contenidos de los patrimonios públicos afectos a la funcionalidad de uso o servicio público y a sus procedimientos de afectación y desafectación, e invitan a la reflexión de lo que estos bienes han sido, son y debieran ser, en la articulación funcional de los patrimonios privados y de los patrimonios públicos que tienen que instrumentar la gestión pública del territorio.
En recuerdo del profesor Manuel Ballbé Prunés concurren las reflexiones que siguen contextualizadas desde el antecedente del Reglamento Municipal de 1922 a los vacíos jurídicos propiciados por la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa y el fracaso de los procedimientos administrativos urbanísticos extrapolados a una jurisdicción penal, sin que sea apreciable, en esta alternativa, la reconducción de las patologías ni la reconducción de la gestión pública del territorio a la funcionalidad que marcaba el profesor Manuel
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Ballbé Prunés para la interrelación público-privado en un contexto institucional en el que la legitimidad del Derecho pretendió orientar la actividad en las Administraciones con la firme voluntad de subsanar las deficiencias de un sistema político autocrático.
La inestabilidad de la legislación urbanística converge con su inaplicación, y si puede tener una bondadosa expresión en la difícil entrada en las costum-bres1, permite constatar la sencilla inaplicación de sus previsiones por los agentes privados y por los gestores públicos o la desvirtuación de sus contenidos por la misma conjunción de agentes y gestores.
Las razonables aportaciones del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924 ejemplifica la reacción en contra de lo que pudiera haber sido su activa contribución a la coherente configuración de los espacios públicos al servicio de los usos ciudadanos en detrimento de la funcionalidad de las vías públicas y de la calidad residencial de la vivienda diferenciada con nitidez de otros posibles usos inmobiliarios.
Los estándares urbanísticos del Reglamento de 1924 expresaron y expresan la metodología urbanística con sencilla precisión2.
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La remisión de Velarde Fuertes a la oligarquía que encumbró al general Primo de Rivera, como mentor de las opciones institucionales del Directorio y que le hizo caer en la medida en que apreció que no convergía con sus intere-ses3, es parte de una carencia de dinámica social que implica debilidad institucional, carencia de estructuras que posibiliten una gestión profesionalizada de las funciones públicas y, como corolario, la reducida consideración del valor de las normas jurídicas, para llegar a materializar los estándares comunitarios y, como corolario, la relativización del Estado de derecho.
La ignorancia de los contenidos de la actividad urbanística expresados por el Reglamento de 1924 se vuelve a expresar, tres decenios más tarde, en los contenidos de la Ley del Suelo de 1956. Su mayor complejidad organizativa -con el salto conceptual al Plan de Urbanismo, relativizador de los contenidos clásicos de la propiedad fundiaria- está en la causa de que la estructura jerarquizada de planes territoriales supramunicipales y planes municipales no llegara a tener materialización y fueran solo los planes parciales de inexistentes planes generales los que pudieran identificarse como únicos instrumentos de planeamiento municipal en operaciones urbanísticas de cierta entidad. Este balance no fue obstáculo para que la reforma de 1975, al acoger la formaliza-ción de las promociones urbanísticas que propiciaron la dinámica económica generada por los planes de desarrollo, asumiera la muy limitada aplicación de los instrumentos de planeamiento, sistematizados en el Texto Refundido de 1976, en vísperas de la incidencia descentralizadora de la Constitución de 1978, que desactivó la estructura jerarquizada de planes territoriales al reconocer a las emergentes comunidades autónomas competencia en la ordenación del territorio y urbanismo y desactivar, de hecho, los planes estatales.
La desvirtuación de la Ley del Suelo de 1956, operativa solo a nivel de los planes parciales, expresa el fracaso del partido único y del convergente sindicato único en la gestión de un texto legislativo marcado por la impronta del
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Ministerio de la Vivienda, asentado, en clave política, en el ámbito falangista, como sector más ideológico y organizado del régimen político, y la atípica neutralización, en este ámbito, de la hiperactividad que el autocalificado como "Estado de obras" implicaba para gobernadores civiles y alcaldes como cargos unipersonales de designación directa, que unían a sus responsabilidades administrativas las políticas de la jefatura provincial o local del Movimiento y que tenían a su servicio las Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos con la disponibilidad de todos los recursos técnicos, políticos y sindicales.
Sin poder implicar en ese entramado a la oligarquía, con representación pero no con determinismo en el Régimen Orgánico, la inaplicación de la Ley del Suelo de 1956 puede tener posible explicación en el escaso valor que las normas jurídicas tenían en el sistema autocrático definido desde el axioma: "unidad de poder y coordinación de funciones", síntesis conceptual del Régimen Orgánico, que expresaba el artículo 2.º, II de la Ley Orgánica del Estado de 1967, con todos los poderes del Estado vinculados al general, que, a título personal, los asumía conforme al prolijo artículo 6.º de la misma Ley Orgánica del Estado, con la consideración de las Cortes, conforme a su Ley Constitutiva de 1942, como un órgano de colaboración con la Jefatura del Estado. Referente en la relativización de las normas legales que no fue óbice para que un muy significativo conjunto de proyectos de urbanización, públicos -del Ministerio de la Vivienda o de la Obra Sindical del Hogar-, parapúblicos -de cooperativas vinculadas a las diversas secciones del sindicalismo vertical-, o de mutualidades -vinculadas a cuerpos funcionariales de la Administración central o local-, o proyectos de urbanización privados -vinculados a pequeños promotores o a emergentes urbanizadoras- materializaran el espectacular desarrollo que el sector vivienda tuvo en el territorio español durante los años sesenta y setenta.
La neutralización de la Ley del Suelo de 1956 y el desarrollo, en su teórico marco, de los proyectos de urbanización, en el más formalizado de los casos, con la tramitación y aprobación de un plan parcial, carente de plan general y que, por ello, hacía innecesarias las figuras de plan provincial, regional y nacional, ha tenido efectos muy significativos en la trama urbana generada durante los dos decenios de su inicial inaplicación: la instrumentalización del viario, de las dotaciones de servicios y de las infraestructuras preexistentes y la reducción al mínimo de los espacios públicos de acceso a las viviendas construidas por el correspondiente proyecto de urbanización.
Es fácil de observar en los desarrollos de las construcciones de viviendas de estos dos decenios la preferencia por el asentamiento en el eje de las carreteras, con la consideración de la superficie edificada con único acceso a la carretera nacional o provincial, sin previsión de viales paralelos y sin conexiones de las promociones inmobiliarias entre sí, con el efecto añadido de no incorporar dotaciones a sistemas generales y no incorporar las compensaciones de aprove-
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chamiento al patrimonio municipal del suelo, el supraconcepto ignorado de la Ley del Suelo, por su incompatibilidad conceptual con la atávica concepción de la propiedad fundiaria, con el efecto inducido de privar a los ayuntamientos de la regulación del mercado del suelo mediante la patrimonialización de los porcentajes de aprovechamiento urbanístico previstos.
La asociación de las nuevas construcciones de viviendas al concepto "progreso" fue posible por la fácil constatación de una mejora de las muy deficientes condiciones de vida preexistentes, acompañado de técnicas constructivas más evolucionadas, y consolidó un sistema urbano de elevada densidad pobla-cional, considerable altura en las edificaciones en proporción a la anchura de las calles y, en simultáneo -y en contraposición a la falsa ilusión de progreso-, carencia de espacios libres para uso ciudadano, ausencia de dotaciones comunitarias, carencia de zonas verdes, imprevisión en infraestructuras de acceso y de servicios, incluido el efecto del error de no ponderar que la automo-ción llegaría a los habitantes de esas promociones y que, en decenios posteriores, ha obligado a tener que utilizar técnicas de autoorganización social para resolver los problemas de la carencia de espacios de acceso y aparcamiento de vehículos...
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