Una reflexión sobre la supeditación del recurso judicial al agotamiento previo de la vía económico-administrativa

AutorYolanda Martínez Muñoz
CargoProfesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante
Páginas177-204

Page 178

I Introducción

El derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental reconocido a nivel nacional e internacional. El artículo 24 de la Constitución Española (en adelante, CE) establece que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales”, siendo este derecho fundamental reconocido también en el ámbito europeo por el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, Carta) y por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH).

Sin embargo, el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho absoluto, pudiendo el legislador establecer límites a su ejercicio que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (en adelante, TC), sólo serán válidos si respetan su contenido esencial, se imponen con la finalidad de preservar otros derechos o fines legítimos, y guardan la debida proporcionalidad con la finalidad que se pretende.

En este sentido, nuestro ordenamiento tributario supedita la interposición de un recurso judicial al agotamiento previo de las vías de recurso administrativo disponibles, introduciendo en el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) un trámite obligatorio para acceder a la jurisdicción que constituye una limitación al ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, cuya licitud debe ser valorada de acuerdo con la doctrina constitucional. En orden a determinar la validez constitucional de este requisito limitativo no resulta suficiente que se encuentre previsto por la Ley, sino que además debe responder a la existencia de una finalidad legítima básica, la de evitar el litigio judicial. La obtención de dicho objetivo, unido a las posibles ventajas derivadas de la revisión de los actos en vía administrativa, especialmente representadas por el hecho de que la interposición del recurso tiene carácter gratuito y no es necesaria la asistencia letrada, ha permitido considerar este presupuesto procesal como una garantía para el obligado tributario.

Pero no es posible olvidar que la obligación de agotar la vía administrativa previa para solicitar la revisión judicial del acto impugnado también supone un privilegio para la Administración, que tiene la oportunidad de revisar sus actos antes de que el demandante acceda a los Tribunales de Justicia en defensa de sus intereses. Por ello, concurriendo una finalidad legítima para el establecimiento legal de esta limitación, es necesario además que dicho trámite obligatorio respete las exigen-

Page 179

cias impuestas por el principio de proporcionalidad, es decir, que se trate de una restricción al ejercicio de un derecho constitucionalmente protegido que resulte adecuada, necesaria y proporcional al fin perseguido, puesto que en otro caso podríamos entender que nos encontramos en realidad ante un mero obstáculo procesal que impide o retrasa sustancialmente el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva.

Sin embargo, el estudio, desde el punto de vista del principio de proporcionalidad, de la norma que obliga a agotar la vía administrativa con carácter previo a la interposición de un recurso contencioso-administrativo, se encuentra todavía pendiente, siendo necesario, en nuestra opinión, valorar en primer lugar la concurrencia de un fin legítimo, pero también realizar un ejercicio de proporcionalidad con la finalidad de otorgar una justificación constitucional a esta limitación impuesta por la Ley. La cuestión principal consiste en determinar si una normativa que impone la obligación de agotar la vía administrativa como requisito previo para poder acudir a la vía judicial en defensa de intereses legítimos, puede afectar al contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, y para ello resulta imprescindible valorar ciertas circunstancias, en particular, su configuración legal, la existencia de una finalidad legítima, y su adecuación a las exigencias del control de proporcionalidad.

Una muestra de la relevancia práctica que presenta el tema objeto de análisis en este trabajo la constituye la reciente declaración realizada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) sobre este aspecto, con objeto de la resolución de una cuestión prejudicial presentada por el Tribunal Supremo de la República Eslovaca, en su sentencia del Caso Peter Puskár de 27 de septiembre de 2017. En este asunto, el Tribunal de Luxemburgo considera que la subordinación del recurso judicial al agotamiento de las vías de recurso frente a las autoridades administrativas introduce un trámite procesal que demora el acceso a la justicia, por lo que constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva a efectos del artículo 47 de la Carta. Ahora bien, dicha limitación estará justificada, a juicio del Tribunal, si “está establecida por la Ley, respeta el contenido esencial de dicho derecho y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, es necesaria y responde a objetivos de interés general…”.

En consecuencia, como ha indicado el TJUE, será necesario valorar en todo caso la concurrencia de dichos extremos para poder concluir la conveniencia del mantenimiento de este presupuesto procesal en el ordenamiento tributario español. Solo después de analizar la regla del agotamiento de la vía administrativa previa atendiendo a cada uno de estos criterios, podremos reflexionar acerca de su ajuste constitucional o de la necesidad de reformar la vía administrativa previa para poner fin a un obstáculo procesal que podría llegar a ser considerado contrario a la seguridad jurídica y al derecho fundamental del obligado tributario a obtener la tutela judicial de sus intereses legítimos.

Page 180

II El contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva

El derecho a la tutela judicial efectiva es un auténtico derecho fundamental, de carácter autónomo y con un contenido propio, que se reconoce a todas las personas en el artículo 24 de la CE. Pero el derecho a la tutela judicial efectiva no se reconoce solamente en este precepto de nuestra Carta Magna, sino también en el artículo 47 de la Carta, que se corresponde con el artículo 13 del CEDH, cuando establece el derecho a un recurso efectivo, así como con el artículo 6 del Convenio Europeo sobre el proceso equitativo, siendo en consecuencia una garantía universalmente reconocida.

Dice el artículo 24.1 de la CE que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión1. Además, dicho artículo contempla en su párrafo 2 un conjunto de derechos y garantías que permiten dar cumplimiento a las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial, indicando que “todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia2.

El derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24 de la CE presenta un contenido complejo, que hace difícil comprender si constituye un único derecho fundamental o se trata más bien de un conjunto de derechos fundamentales íntimamente relacionados entre sí. Como indica TEJERIZO LÓPEZ3, los derechos recogidos en el artículo 24 de la CE son derechos relacionados entre sí pero distintos. Así, podemos afirmar que, aunque todos son ineludibles para dar cumplimiento a la tutela judicial efectiva, puede entenderse que son derechos diferentes por lo que pueden ser aplicables y ejercitados por separado. En este sentido, el complejo contenido del artículo 24 de la CE engloba derechos fundamentales, tales como el derecho a la tutela judicial efectiva, a la no indefensión, al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa, a la asistencia letrada, a ser informado de la acusación, a un proceso público, sin dilaciones indebidas, a utilizar los medios de prueba pertinentes, a no declarar contra sí mismo y no confesarse culpable y a la presunción de inocencia.

Page 181

Esta complejidad deriva, no sólo de su contenido, que engloba un conjunto de derechos fundamentales, sino también de otro dato esencial y es que se trata de un derecho “de configuración legal”, es decir, se trata de un derecho cuyo ejercicio no es concebible únicamente por su nombramiento en la Constitución, sino que necesita un desarrollo legal. En consecuencia, será el legislador el que determine el conjunto de recursos aplicable en cada caso y los requisitos y condiciones para el acceso a los mismos, respetando en todo caso el contenido esencial del derecho, como exige el artículo 53.1 de nuestra Constitución.

La doctrina constitucional ha destacado reiteradamente que el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho de configuración legal, esto es, “un derecho de prestación que sólo puede ejercerse a través de los cauces que el legislador establece, el cual goza de un amplio margen de libertad en la definición y determinación de las condiciones y...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR