Una reflexión sobre las formas de garantizar los derechos sociales en el siglo XXI
| Autor | Andrés Rossetti/Silvina Ribotta |
| Páginas | 243-273 |
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Los Estados de bienestar europeos están conociendo, desde que estalló la crisis financiera de 2008, un ataque hasta ahora desconocido. Aunque en todos los países de la Unión Europea se está produciendo un progresivo desmantelamiento de las estructuras de bienestar, en los países del sur es donde ese recorte se está produciendo con una mayor agresividad. Como es lógico, siempre resulta más fácil deconstruir lo que es frágil que aquello que es sólido y robusto. En el contexto de este ataque son más débiles aquellos países en donde no sólo la crisis ha afectado en mayor medida, sino también donde las estructuras de bienestar estaban menos desarrolladas.
El presente trabajo parte de la premisa de la igual importancia y estructura de los derechos sociales y de los derechos de libertad2. De la importancia normativa y moral que los primeros tienen derivada de la idea de respeto a la dignidad de las personas. Y parte también de la idea de
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que lo que se conoce como Estado de bienestar no es más que un conjunto de garantías a los derechos sociales, el conjunto que más éxito ha tenido a lo largo de la historia. Se entiende aquí, por tanto, que una cosa son los derechos y otra distinta las garantías. Mientras los primeros son aquellas pretensiones morales justificadas que recogen los valores de respeto a la dignidad, libertad, igualdad, seguridad y solidaridad que se han incluido en normas jurídicas positivas (normalmente de rango constitucional o supraconstitucional)3, las garantías primarias son el conjunto de instituciones que, en cada momento histórico, social y económico, tratan de hacer efectivo el contenido de los derechos. Por ello, los derechos, una vez reconocidos, difícilmente se pueden modificar; en todo caso, lo que ocurre es que al catálogo se van sumando nuevos. En cambio, las garantías deben ser más fácilmente modificables precisamente para permitir adaptarlas a contextos económicos diversos y cambiantes4.
Sin duda, el fenómeno de la globalización, los avances en las tecnologías y la informática, los cambios en el modelo productivo y el paso de un capitalismo eminentemente productivo a uno de tipo financiero ponen de manifiesto que el escenario actual poco o nada tiene que ver con el de después de la II Guerra Mundial cuando surgieron los conocidos como Estados de bienestar. Lo que se pone ahora por delante es la necesidad de diseñar un nuevo modelo de provisión de bienestar que cumpla con el objetivo de los derechos sociales y esté adaptado a las nuevas circunstancias de crisis ecológica, crisis financiera y crisis laboral. A este desafío, en mi opinión, difícilmente se puede responder sin soluciones globales.
Este objetivo es, sin duda, ambicioso y no me propongo agotarlo en las páginas de este trabajo. En lo que sigue, me limitaré a, por un lado, plantear el objetivo irrenunciable que contiene la cláusula de Estado social que está proclamada constitucionalmente y, por otro, a examinar el diseño institucional que debieran tener los sistemas de provisión de bienestar prestando especial atención a la necesaria correlación que debe existir, cuando se hablan estos temas, entre las políticas de gasto y las
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políticas de ingresos. Para que no se quede en una especulación de corte teórico, se acabarán ofreciendo unas posibles alternativas prácticas que se podrían poner en marcha y que solo pretenden ser un esbozo de un nuevo modelo de bienestar.
Podemos caracterizar al Estado social como aquella forma de Estado de Derecho donde se reconocen y protegen los derechos sociales. Es cierto que, quizá debido a la inspiración liberal de los Estados de Derecho occidentales, los derechos sociales nunca han estado al mismo nivel que los civiles. En todos los países occidentales se ha dado una prevalencia e importancia a los derechos de libertad por encima de los sociales lo que ha dificultado en gran medida su reconocimiento como auténticos derechos o el desarrollo de sus mecanismos de protección. No obstante, pese a estas deficiencias, los Estados de bienestar vinieron a dar satisfacción al contenido de los derechos de igualdad intentando detraer del mercado determinados bienes. Esto no es algo exclusivo de los sociales, también los derechos civiles o los políticos detraen de la esfera mercantil determinados bienes o valores que se consideran merecedores de protección; por eso mismo las elecciones no las organizan empresas privadas, la justicia es una institución pública o las prisiones no salen a concurso para ver qué empresa puede prestar ese servicio5. Quizá por ello, la provisión por parte del Estado de una serie de servicios de bienestar se ha visto como una tensión entre Estado y mercado.
Habría que aclarar en qué consiste esta elección y si no hay puntos intermedios. Porque en efecto cuando se habla de mercado parece que éste es un término unívoco cuando realmente no es tal. En primer lugar, no hay una oposición radical entre Estado y mercado porque, entre otras cosas, el mercado no podría existir sin una regulación por parte del
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Estado6. El mercado no deja de ser una institución que, como todas, precisa de una regulación y de una seguridad jurídica. Esto no quiere decir que sea indiferente que algo sea ofrecido por el Estado, como servicio público, o por el mercado siguiendo criterios mercantiles. De hecho, independientemente de cuál sea la regulación que se haga, se asume que los agentes privados que participan en el mercado ofreciendo sus servicios o sus productos lo hacen persiguiendo un objetivo económico, que no es otro que intentar lograr el mayor beneficio posible. Pero en este dualismo y oposición entre Estado y mercado, cuando hablamos de provisión de bienestar, muchas veces se olvida el papel que pueden jugar asociaciones que no poseen ese ánimo de lucro, como las religiosas o las ONG’s. En muchos casos ellas se hacen cargo de la provisión del bienestar bien porque así está institucionalizado bien porque llegan allí donde el Estado no lo hace.
Lo que sí parece fuera de toda discusión es que hay determinados bienes que no pueden ser objeto de tráfico mercantil por su relevancia o su importancia. Ésa es la razón por la que en la Declaración Universal de derechos o en las constituciones se incluyen determinados derechos sociales como la educación o la salud, porque esos bienes parece que no pueden ser objeto exclusivo del tráfico mercantil7.
En los últimos años, las reformas que se han llevado a cabo en todos los sistemas de bienestar han apostado por ir expandiendo la presencia
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del mercado o de compañías privadas allí donde antes sólo actuaba el Estado. Sin embargo, esta expansión no responde a un único modelo sino que se han ensayado distintos esquemas en función de cómo se asigne el bienestar y de quién tenga el control de las políticas. Esto significa que hay que ampliar el campo de la discusión y no simplemente plantear el mercado como solución o como problema8, sino concretar de qué tipo de mercado estamos hablando. Jane R. Gingrich explica que las reformas de los sistemas de bienestar dando entrada al mercado pueden adoptar seis formas: los managed markets, que son aquellos que buscan sobre todo la eficiencia en el gasto público asignando el bienestar de una manera colectiva; los consumer controlled markets, que son aquellos que persiguen un incremento de la calidad percibida por los usuarios de los servicios públicos que se asignan también de forma colectiva; los park barrel markets que son aquellos que buscan el mayor beneficio de los productores, esto es, de los agentes privados que entran en el mercado ofreciendo este servicio público y que se asignan también de manera colectiva; los austerity markets que son aquellos que buscan un criterio de eficiencia en el desembolso que hace el Estado pero que asignan el servicio de forma individualizada; los two-tiered markets que buscan la calidad del servicio en los usuarios pero asignándolo de manera individualizada; y, por último, los private power markets que son aquellos que buscan el mayor beneficio de los proveedores de servicios y asignan éstos de forma individualizada9. Vemos, por tanto, que en función de cómo se regule el mercado tenderá a beneficiar o bien al Estado, o bien a los beneficiarios o bien a las compañías privadas. Porque es obvio que estos tres agentes no comparten los mismos objetivos10. Por ejemplo, como explica Gingrich, “las reformas más tempranas del mercado en el sistema de salud sueco extendieron la posibilidad de elegir a los pacientes y los hospitales de
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pago atendiendo a los flujos de pacientes. Estas reformas otorgaron poder a los usuarios y redujeron las listas de espera, pero también redujeron el control del Estado sobre los gastos. Por el contrario, las reformas en el sector del cuidado a los ancianos en Suecia expandieron los contratos con el sector privado sin aumentar las opciones de los usuarios. Lejos de hacer girar el sistema alrededor de los usuarios de más edad, estos mercados los hicieron invisibles al público y otorgaron gran poder a los gobiernos locales en el control de los costes. Las reformas más recientes en el sistema de salud sueco han caminado en una tercera dirección. Se han...
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