Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias para los entes descentralizados de los estados miembros
| Páginas | 231-269 |
| Fecha | 01 Diciembre 2019 |
| Autor | Manuel Fondevila Marón |
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DOI: 10.2436/20.8080.01.43
REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269
Los referéndums de secesión
en la Unión Europea y sus
consecuencias para los entes
descentralizados de los estados
miembros
Manuel Fondevila Marón
Profesor lector Serra Húnter de Derecho Constitucional de la Universitat de Lleida
Secession referendums in the European Union and their consequences for de-
centralized entities of the member states
In t his paper, the Brexit referendum, the lega l referendum on the independence
of Scotland, and t he unconstitutional referendum on the independe nce of Catalonia are
jointly analyzed. It is based on t he premise that the three are secession referendums a nd,
therefore, bear simila rities that allow for joint treatment, but the emphasis is placed on the
dierences between, on the one ha nd, secession of a State and of the European Union and, on
the other hand, the conditions i n which the independence referendums were held in Scotland
and Catalonia respect ively. e instrument of the referendum is st udied as a mechanism of
direct Democracy w ithin representative Democracies and, in par ticular, its lack of suitability
to resolve this type of legal-politica l conflicts. e consequences for Northern Ireland and
Scotland of Brexit are an alyzed, distinguishing whet her it is with or without agreement.
Finally, a review of the legal and constitut ional amework of an eventual secession of a part
of the territory of the Europea n Union is made to respond, in particular, if there is a ny pos-
sibility that this terr itory could remain in the EU without previously going to the plan ned
procedure in art. 49 TEU.
right to secession; referendum; European Union withdrawal; EU member
states decentralized bodies.
En el presente trabajo se a nalizan conjuntamente el referéndum sobre el Brexit, el
referéndum legal sobre la inde pendencia de Escocia, y el referéndum inconst itucional sobre
la independencia de Cataluñ a. Se parte de la premisa de que los tres son referéndums de se-
cesión y guardan, por t anto, semejanzas que permiten el trata miento conjunto, pero se pone
el énfasis en las di ferencias entre, por un lado, secesión de un Estado y de la Unión Europea
Artículo recibido el 16/09/2019; aceptado el 06/11/2019.
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y, por otro lado, las condiciones en las que se celebraron los referéndums independent istas
en Escocia y Cataluña re spectivamente. Se estudia el inst rumento del referéndum como me-
canismo de democracia d irecta en el seno de las democracias representat ivas y, en concreto,
su falta de idoneidad para resolver este tipo de confl ictos jurídico-políticos. Se analizan las
consecuencias para I rlanda del Norte y Escocia del Brexit, distingu iendo que sea con o sin
acuerdo. Por último, se hace un repaso del ma rco legal y constitucional de una eventual
secesión de una parte del ter ritorio de la Unión Europea para responder, en concreto, si hay
alguna posibil idad de que ese territorio pudiera permanecer en la UE sin ac udir previamente
al procedimiento previsto en el a rt. 49 TUE.
integración europea; derec ho de secesión; referéndum; retirada volun-
taria de la Unión Europea; entes descentr alizados de los estados miembros de la UE.
. Introducción
Las materias que serán abordadas en este trabajo (referéndum, Brexit, pro-
cedimiento para la retirada voluntaria de un Estado de la Unión Europea),
aun siendo de enorme actualidad, han sido estudiadas —como demuestra
la bibliografía citada— con cierta profusión por la doctrina. Sin embargo,
raramente han sido objeto de tratamiento conjunto, y muchos menos son los
trabajos académicos sobre estas cuestiones que han adoptado una perspecti-
va regionalista poniendo el foco en las repercusiones para este tipo de entes
políticos subestatales.
Este será, por tanto, el objetivo de las siguientes páginas, que se tratará de
alcanzar utilizando el método comparativo para abordar los tres recientes
referéndums de secesión ocurridos en Europa, contrastando la práctica de los
mismos (y puesto que el uso de la comparación tiene como objetivo no solo el
conocimiento de otros ordenamientos jurídicos sino, sobre todo, la profundi-
zación en el avance del conocimiento jurídico y del ordenamiento propio) con
la teoría constitucional. Aunque la Unión Europea no sea un Estado resulta
posible comparar el Brexit, el referéndum de secesión en Escocia y el intento
de organización de dos referéndums en Cataluña puesto que, como veremos
en el siguiente epígrafe, la Unión Europea tiene también vocación de carácter
permanente. No obstante, ha de tenerse en cuenta que cuestiones como la
secesión tienen un tratamiento distinto dependiendo de si nos encontramos
en un Estado (ya sea federal, regional o únicamente administrativamente
. Sobre que la retirada voluntaria pueda considera rse una secesión, vid. López Basaguren,
“Brexit, la secesión de la Unión Europea”, 114 y ss.
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descentralizado) regido por una Constitución o —como en el caso de la Unión
Europea— por una unión de Estados de Derecho Internacional.
Con ello se intentará dar respuesta, entre otros, a los siguientes interrogantes:
¿qué supone políticamente el Brexit para la Unión Europea? ¿Existe alguna
relación entre la integración europea y los movimientos independentistas que
tienen lugar en determinadas regiones como Cataluña y Escocia? ¿Es racional
y razonable canalizar ansias separatistas a través de referéndums? ¿Cuáles
serían para alguno de estos entes las consecuencias de dejar de ser parte de
un Estado europeo? ¿Y las consecuencias de que sea el Estado del que forman
parte quien abandone la Unión?
. La UE ante el espejo del Brexit
La doctrina no ha oecido una respuesta unívoca sobre la naturaleza jurídica
de la Unión, difiriendo las respuestas según sea el grado de europeísmo de los
distintos autores. En principio, se trata de una organización internacional de
integr ación sui gener que, desde la aprobación del Tratado de Lisboa, goza
de personalidad jurídica (art. 47 TUE). Desde el punto de vista dogmático,
probablemente la mejor definición continúe siendo la que la considera una
“Confederación de Estados en sentido moderno” en que —a diferencia de en
las arcaicas— rige la regla de la mayoría para la toma de decisiones (excepto
para la reforma de los tratados) y gran parte de sus normas son directamente
aplicables a los ciudadanos. Por ello es —como señaló el TJCE (hoy TJUE) en
la Sentencia Comión c. Francia, de 14 de diciembre de 1971— una Unión de
duración indefinida regida por instituciones permanentes con verdaderos
poderes, consecuencia de una limitación o de una transmisión de competen-
cias de los Estados miembros.
En la doctrina se ha discutido mucho sobre si la Unión Europea cuenta o no
con una Constitución y el propio TJCE ha afirmado que el Tratado Cons-
. C. La Pergola, “Sguardo sul federa lismo e i suoi dintorni”, 500 y ss.
. Las propuest as doctrinales cubren práct icamente todas las posibilidades. Evidentemente,
aquí solo podemos tomar muestr as más o menos representativas de las post uras enentadas:
Están los que niegan que Eu ropa goce formal o materialmente de Const itución (Fondevila, La
dolución de la soberanía, 346). Alguno s han sostenido que la UE tenía una Constitución en
sentido material pero no forma l (por ejemplo, Cancela, El proco de constitucionalización, 243 y
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