Sobre las reducciones de aprovechamiento en la nueva ley urbanística

AutorJosé Luis González - Berenguer Urrutia
CargoVocal permanente de la Comisión General de Codificación

Hay leyes que por su dureza, injusticia o incorrección nacen con vocación de incumplimiento

(ALEJANDRO NIETO, La organización del desgobierno, pág. 15 l).

  1. ENCUADRAMIENTO DE LA NUEVA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ESPAÑOL

Antes de pasar al estudio de un aspecto concretísimo de la nueva Ley Urbanística, cual es el de las reducciones del aprovechamiento, creo conveniente recordar cuál es el enmarque de la nueva norma en nuestro Ordenamiento.

Ante todo creo que debe decirse que no obstante sus aparentes múltiples novedades, la Ley no es en modo alguno la tercera Ley del Suelo. La estructura, el contenido y, hasta la filosofía de la Ley de 1975 quedan intactos. Esta última (la de 1975) sí fue una nueva Ley del Suelo con respecto a la Ley de 1956. Pero la Ley de 1990, no lo es con respecto a la de 1975 que, en principio, sigue siendo, y hasta la refundición, «la Ley española del Suelo». Claro que hay otras leyes españolas del Suelo: las desafortunadas leyes autonómicas, cuya multiplicación ahora tanto se va a estimular. Y estimular la actividad de las CC.AA. (ese paso atrás de mil años que hemos dado todos) es uno de los errores de la nueva Ley.

Las aparentes novedades, fundamentalmente, son:

  1. El rigor del Programa. La verdad es que en los planes urbanísticos, como no podía por menos de ser, siempre ha habido programa, y la Ley lo mencionaba expresis verbis. Y el incumplimiento del mismo por culpa del particular comportaba -y comporta- las muy duras consecuencias previstas en el artículo 87: la pérdida del derecho a indemnización caso de modificación de planes derivativos. (Sobre esto insistiremos. Digamos ahora que el Tribunal Supremo, a partir de la Sent. de 5 de enero de 1990, aplicando cada vez con mayor rigor esta norma, ha dicho ya que constituye ese supuesto de incumplimiento, y por consiguiente supuesto de no indemnización si el plan varía, la no edificación en plazo.) No hay aquí, pues, una verdadera novedad.

  2. El derecho a la edificación. Desde siempre ha existido el derecho del propietario a hacer suyo lo que sea edificado en su suelo. Los romanos llamaban a esto derecho de accesión.

  3. La gradualidad. El configurar el surgimiento de ciertos derechos como una consecuencia del cumplimiento de ciertos deberes, es una realidad ya antigua en el Urbanismo español. Recordemos: El B.O. de las Cortes de 5 de diciembre de 1972, hace casi 20 años, y en la E. de M. de la que más tarde fue la Ley de 1975, decía: «La aptitud para edificar la da el plan, pero el derecho a edificar se condiciona al efectivo cumplimiento de las obligaciones y cargas que se imponen al propietario dentro de los plazos previstos en el propio plan. La expectativa de destino urbano se produce escalonadamente en varios momentos.» Obsérvese que el texto habla del «derecho a edificar». Uno de los autores de la nueva Ley, en el lúcido libro en que la explica, dice que el sistema anterior condicionaba «el ejercicio» de los derechos, pero no el nacimiento de los mismos, mientras que ahora se condiciona (al cumplimiento de deberes previos) «el propio surgimiento de los derechos». Ya vemos que esta distinción no corresponde a la realidad.

  4. La patrimonialización. Otro tanto puede decirse de este fenómeno. La ya citada E. de M. continuaba diciendo: «La regulación del uso de unos terrenos a nivel de plan parcial consolida de forma concreta la expectativa de urbanización. Sin embargo esta expectativa tampoco es definitiva, si no va inmediatamente seguida de la ejecución de la urbanización y del cumplimiento por el propietario de sus obligaciones y cargas. Por el contrario queda condicionada a unos plazos de caducidad que permiten frente a su titulas, reintegrar los terrenos a su primitiva condición de rústicos.

    ¿No hay novedades pues en la Ley de reforma? Las hay. A mi juicio, señaladamente, estas cuatro.

  5. La elevación al 15 por 100 del montante de la cesión del a. m. Y digo a. m. porque entre las novedades legislativas que no van a ser cumplidas están las relativas al cálculo del aprovechamiento tipo. Aunque éste y el a. m. son magnitudes completamente diversas que persiguen finalidades distintas, todos se acogerán a la posibilidad -prevista como transitoria- de usar la una en lugar de la otra. Y lo que sí va a hacerse realidad -probablemente lo único de la nueva Ley que va a cumplirse- es la cesión de ese 15 por 100. Comoquiera que los Ayuntamientos prefieren que el 10 por 100 se materialice en dinero y no en suelo, ha resultado que el 10 por 100 hasta ahora vigente no había servido para nada excepto para que la Administración participara en el negocio (extraña manera de cumplir el artículo 47 de la C.E.) y para encarecer en un 10 por 100 el precio de los pisos. Ahora el encarecimiento va a ser del 15 por 100.

  6. La uniformización del régimen de valoraciones (aunque me temo que tenga el efecto contrario del pretendido. Pero esto nos llevaría muy lejos).

  7. La desaparición de las Normas subsidiarias para los Municipios mayores de 25.000 habitantes, las normas era una inteligente figura de planeamiento, única lógica y viable en el 90 por 100 de los Municipios españoles, cuya tensión de crecimiento no justifica la enorme complicación de un P.G.O.U.

  8. Las drásticas reducciones de aprovechamiento. Este es el tema del presente trabajo.

    1. APROXIMACION A LA NOCION DE APROVECHAMIENTO TIPO (EN LO SUCESIVO A. T.)

    Previamente al examen de las reducciones del aprovechamiento en la nueva Ley, intentaremos acercarnos (sólo acercamos porque no estoy muy seguro de nada de cuanto voy a decir en el presente momento) a la idea que el legislador tiene del a. t. Para ello aludiremos a los siguientes apartados: a) Clases de aprovechamientos; b) Contenido del a. t.; c) Los desajustes entre aprovechamiento real (A) y a. t. (B); d) Cálculo del a. t. (recordatorio previo relativo a cómo se calculaba el aprovechamiento medio); g) Diferencias entre el a. m. y el a. t. h) El derecho transitorio y la entrada en pleno vigor de la nueva Ley. Examinaremos estos ocho apartados tan brevemente como nos sea posible, al objeto de abordar el tema que nos ocupa: las reducciones de aprovechamiento.

  9. Clases de aprovechamiento. Estas son (arts. 42 y 44).

    - El permitido por el plan para cada lugar (o aprovechamiento real u objetivo. Yo le llamaría aprovechamiento diseñado). En lo sucesivo A).

    - El susceptible de apropiación (o aprovechamiento urbanístico. Yo le llamaré aprovechamiento porcentaje del tipo). En lo sucesivo B). El a. urbanístico es el resultado de referir a cada superficie el 85 por 100 del a. t. del área de reparto.

    - El a. t. Es la consecuencia de un cálculo (33).

  10. Contenido del a. t. (11.2). Es la atribución al propietario de los usos e intensidades susceptibles de apropiación privada., es decir, el porcentaje del a. t. multiplicado por la extensión de la parcela, y ponderado en función del valor de los usos.

  11. Se concreta en suelo o en dinero (17).

  12. Se adquiere:

    - En suelo urbano, si no se está incluido en una unidad de ejecución: por la aprobación del plan (así lo dice el artículo 19, pero de la E. de M. y de la lógica se deduce que también en

    te caso será preciso que el propietario cumpla...

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