4056 Pleno Sentencia 15/1989, de 26 de enero, Recusos de insconstitucionalidad 728, 731 y 735/1984 (acumulados). Promovidos respectivamente por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el Gobierno Vasco y por la Junta de Galicia contra determinados preceptos de la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Votos particulares.
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente. Presidente. Doña Gloria Begué Cantón, don Ángel Latorre Segura, don Luís Diez-Picazo y Ponce de León, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Pinero y Bra-vo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luís López Guerra. Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente
SENTENCIA
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 728, 731 y 735/84, promovidos, respectivamente, por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Abogado don Manuel María Vicens Matas, por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Javier Otaola Bajeneta y por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Heriberto García Seijo, contra determinados preceptos de la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Ha sido parte el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y Ponente el Magistrado don Luís Diez-Picazo y Ponce de León, quién expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Con fecha 23 de octubre de 1984, don Manuel M. Vicens Matas, en representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, formuló ante este Tribunal recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1.1 (párrafo primero), 4.3. 5 (apartado segundo), 6. 7. 8.3 (inciso segundo); 13.2 (último inciso), 14.15. 16. 17. 19. 20. 22 (excepto el apartado quinto), 23. 24. 30. 36.2, 39 y 40 de la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que fue publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 24 de julio de dicho año. El recurso se fundamenta en las alegaciones que a continuación se resumen:
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Comienza el Abogado de la Generalidad de Cataluña por exponer una «consideración preliminar» sobre el sentido general de la Ley 26/1984, advirtiendo así, en primer lugar, que este texto legal ha buscado prácticamente como único soporte el art. 51 de la Constitución, según se aprecia en su exposición de Motivos, por más que tal fundamento no parezca acertado, ya que en dicho precepto constitucional se puede hallar la justificación material de alguno de los preceptos legales, no la competencial. De la lectura de la Ley, y hasta su mismo enunciado («Ley General»), parece desprenderse el criterio de que el Estado cuenta con una competencia específica sobre la materia «defensa de los consumidores y usuarios» que le habilitaría para producir desarrollos normativos muy precisos y acabados, tanto a nivel legal como reglamentario y limitándose en la misma medida, las competencias de las Comunidades Autónomas, pero es lo cierto que, examinada la Constitución y algunos Estatutos (especialmente el de Cataluña y el País Vasco: arts. 12.1.5 y 10.28, respectivamente), se aprecia que la situación es sensiblemente la contraria de la que parece reflejar el título y la estructura de la Ley, pues son las Comunidades Autónomas y no el Estado las que han asumido competencias específicas sobre la materia aludida, por más que tales competencias estén acotadas por referencia a diversas facultades estatales, principalmente de carácter económico como son las bases y las ordenanzas de la actividad económica general y la política de precios (arts. 149.1.11 y 13 de la Constitución), así como por determinados principios, como los de la libre circulación de bienes, en el territorio español (art. 139.2), libertad de empresa (art. 38) y unidad de mercado. No cabe olvidar, de otra parte, que el carácter multidisciplinario y de contornos poco precisos que ofrece la defensa del consumidor y, por pareja razón, el mercado interior, puede dar lugar a que sobre la disciplina del mercado y de la protección de los consumidores y usuarios concurran otras reglas competenciales que justifiquen una intervención estatal (bases y coordinación general de la sanidad, seguridad pública, igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales apartados 16. 29 y 1 del art. 149.1 de la Constitución). En todo caso, lo que se ha de aclarar esPage 160 que el Estado no dispone de ningún título competencial que justifique la adopción para todo el territorio de una Ley tan completa como la impugnada, recluyendo así el ejercicio de las potestades normativas de las Comunidades Autónomas. La Ley, en efecto ha nacido con vocación de que sus determinaciones sean aplicables en todo el territorio del Estado, incluso en el de aquellas Comunidades Autónomas que, como la catalana, han asumido competencias en la defensa y protección de consumidores y usuarios, apreciándose tal pretensión de aplicación en todo el territorio en el mismo preámbulo del texto legal. En éste, por lo demás son constantes las menciones a la seguridad de consumidores y usuarios, aún siendo cierto que el art. 51 de la Constitución se refiere específicamente a ella, es de temer que buena parte de estas invocaciones legales no obedezcan a otro propósito que al de apoyar la presunta competencia del Estado prevista en el art. 149.1.29 de la Constitución; sin embargo, se ha de tener en cuenta lo que, a estos efectos, se dijo en la Sentencia Constitucional de 8 de junio de 1982, de la que cabe extraer que la competencia estatal sobre seguridad pública nunca podrá servir de fundamento para dictar un cuerpo normativo sobre el comercio interior y la protección de los consumidores y usuarios tan prolijo, acabado y pluscuamperfecto como el que es objeto de este recurso. Cabe, por último, señalar que los preceptos impugnados son inconstitucionales por violar el orden de competencias establecido por la Constitución y el Estatuto de Cataluña. Si bien algunos de ellos (como por ejemplo, el art. 39.1) lo son por otros motivos adicionales y, en concreto, por dar un excesivo protagonismo al Reglamento.
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Se exponen en el recurso, tras las consideraciones anteriores, los concretos motivos de inconstitucionalidad formulados frente a las disposiciones de ley que se impugnan:
Art. 1.1. párrafo primero según el cual «en desarrollo del art. 51.1 y 2 de la Constitución, esta Ley tiene por objeto la defensa de los consumidores y usuarios, lo que, de acuerdo con el art. 53.3 de la misma, tiene el carácter de principio general informador del ordenamiento jurídico». Entiende la representación de la Generalidad que el precepto es inconstitucional en la medida en que las competencias del Estado no pueden tener por objeto inmediato y directo la defensa de los consumidores y usuarios, sino, a lo sumo, dictar las bases o principios a que habrán de acomodarse las regulaciones automáticas en este punto, en el supuesto de que la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 de la Constitución pueda dar lugar a la adopción de una Ley General sobre la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
Art. 4.3. Para el Abogado de la Generalidad, este precepto sólo guarda conexión con el apartado 1 del mismo artículo, en el que se enumeran los extremos que deben contener los reglamentos reguladores de los diferentes productos, actividades o servicios, previéndose en el apartado impugnado que «los extremos citados podrán ser objeto de codificación mediante normas comunes o generales, especialmente en materia de aditivos, productos tóxicos, material envasado, etiquetado, almacenaje, transporte y suministro, tomas de muestras, métodos de análisis, registro, inspección, responsabilidad y régimen sancionador». Con ello -se aduce- se está confiriendo una habilitación para dictar normas reglamentarias de producción estatal en todas las materias referidas, pese a que tales competencias reglamentarias del Estado no tienen justificación (excepto para los aditivos, productos tóxicos y algunos aspectos del régimen sancionador) teniendo en cuenta las competencias de la Comunidad Autónoma sobre comercio interior, higiene alimentaría, protección de los consumidores y usuarios, transporte, organización de sus instituciones de autogobierno, etc. (arts. 9.1; 11; 15; 12.1.5; etc., del Estatuto de Autonomía).
Art. 5.2. Todo el precepto va mucho allá del contenido propio de una Ley de Bases, y por ello es, en su integridad, inconstitucional. Con independencia de lo dicho, algunos de sus epígrafes son también inconstitucionales por otras razones. Así, el apartado f) establece una prohibición de venta o suministro de alimentos envasados cuando no conste en los envases, etiquetas, rótulos, cierres o precintos, el número del Registro General Sanitario, y prescindiendo de que se omita toda la referencia a los Registros Autonómicos (privándoseles, así, de eficacia), lo que la norma persigue es dar al Registro General Alimentario un papel que va mucho más allá del que le corresponde como instrumento para el ejercicio de la función coordinadora que corresponde al Estado, en materia de sanidad alimentaría, convirtien-dolo en un Registro que absorbe la funcionalidad de los autonómicos, lo que infringe la Constitución (art. 149.1.16) y el Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 171.1), según ya adujo esta representación en el recurso de incons-titucionalidad 707/1983. El apartado j) choca frontalmente con la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de vivienda (art. 9.9 del Estatuto de Autonomía), incurriendo así en inconstitucionalidad al establecer una prohibición cuya imposición correspondería en su caso, a la Generalidad, a la que también se dirige el art. 51 de la Constitución.Page 161
Por último, el apartado k) pugna con la competencia de «ordenación» farmacéutica de la Generalidad (art. 9.9 del Estatuto), pese a que la norma estatuaria haya reservado al Estado la legislación sobre productos farmacéuticos (art. 149.1.16 de la Constitución), el contenido de este precepto obedece más a una regla para hacer bien las cosas desde el punto de vista de la ordenación de la actividad farmacéutica que a un despliegue de potestades...
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