Recursos: informes vinculantes

AutorRafael Domínguez Olivera
CargoAbogado del Estado-Jefe en el Ministerio de Fomento
Páginas398-408

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La Abogacía del Estado ha examinado su petición de informe sobre:

1. Si son recurribles en vía administrativa los informes vinculantes emitidos por la Dirección General de Aviación Civil en virtud del Real Decreto 2591/1998.

2. En caso de respuesta afirmativa, la legitimación y el modo de computar el plazo ´de prescripción o caducidadª para entablar el correspondiente recurso.

La norma de referencia es, por tanto, el Real Decreto 2591/1998, sobre Ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, dictado al amparo del artículo 166 de la Ley 13/1996 de Medidas fiscales, administrativas y del orden social.

La disposición adicional segunda del citado Real Decreto 2591/1998 establece:

´Disposición adicional segunda. Remisión al Ministerio de Fomento de los proyectos urbanísticos que afecten a la zona de servicio de aeropuertos de interés general.

Las Administraciones Públicas competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo remitirán al Ministerio de Fomento, antes de su aprobación inicial o trámite equivalente, los proyectos de planes o instrumentos generales de ordenación urbanística o territorial, Page 399 o los de su revisión o modificación, que afecten a la zona de servicio de un aeropuerto de interés general o a sus espacios circundantes sujetos a las servidumbres aeronáuticas establecidas o a establecer en virtud de la Ley de Navegación Aérea, al objeto de que aquél informe sobre la calificación de la zona de servicio aeroportuaria como sistema general y sobre el espacio territorial afectado por las servidumbres y los usos que se pretenden asignar a este espacio. Este informe, que tendrá carácter vinculante en lo que se refiere al ejercicio de las competencias exclusivas del Estado, será emitido en el plazo de un mes, transcurrido el cual y un mes más sin que el informe sea evacuado, se podrá continuar con la tramitación de los planes o instrumentos generales de ordenación territorial o urbanística. En el supuesto de que la Administración pública competente no aceptara las observaciones formuladas por el Ministerio de Fomento, no podrá procederse a la aprobación definitiva de los planes o instrumentos urbanísticos y territoriales en lo que afecte al ejercicio de las competencias exclusivas del Estado.ª

Consideraciones jurídicas

I. Los ´informesª son una modalidad de acto administrativo. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 30/1992, pueden clasificarse en:

a) Preceptivos o facultativos (según si es o no obligatorio pedirlos).

b) Vinculantes o no vinculantes (según si es o no obligatorio seguirlos).

Dentro de los actos administrativos, los informes pertenecen a la categoría de actos administrativos de trámite (son un ´eslabónª en la cadena de actos que integran el procedimiento administrativo y tienen por finalidad común la preparación del acto definitivo con el que concluye dicho procedimiento).

En nuestro Derecho, la regla general es que los actos de trámite no son recurribles separadamente. Quienes pretenden impugnarlos deben ´esperarª a que se dicte el acto definitivo para, al recurrir éste, impugnar también los actos de trámite.

Por excepción, se admite en determinados casos la impugnación separada de algunos actos de trámite. Esta posibilidad se regula:

- En el artículo 107 de la LRJPAC (para los recursos administrativos).

- En el artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (para los recursos contencioso-administrativos).

II. En su redacción originaria (dada por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) el artículo 107.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) establecía: Page 400

Contra las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrá interponerse por los interesados el recurso ordinario a que se refiere la sección 2.ª de este capítulo.

En consecuencia, se permitía recurrir los actos de trámite en dos casos concretos:

a) cuando impedían continuar el procedimiento;

b) cuando producían indefensión.

Al aplicar dicha norma, la jurisprudencia ha venido entendiendo que los informes (incluso los vinculantes) son actos de trámite no susceptibles ser recurridos de manera independiente: ni impiden continuar un procedimiento ni producen indefensión.

El Tribunal Supremo en sentencia de 4 de junio de 1998, a propósito de uno de los informes vinculantes establecidos en la Ley de Costas: el informe de la Demarcación de Costas, aunque sea vinculante, es un acto de trámite que sólo puede ser atacado impugnando el acto final que en él se funda (en el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1996).

Más recientemente, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 10 de abril de 2002, a propósito de uno de los informes vinculantes establecidos en La Ley de Carreteras, declaraba: ´El informe favorable emitido por la Dirección General de Carreteras es un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite [...]. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarlo como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional [...] es un acto de trámite que no determina la imposibilidad de continuar el procedimiento ni produce indefensión al interesado, por lo que el recurso contencioso administrativo deducido contra él es inadmisible.ª

III. Estando así las cosas, se promulgó la Ley 4/1999, de 13 de marzo, que introdujo importantes modificaciones en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Entre las modificaciones, merece destacarse la que afectó al artículo 107.1 de la LRJPAC, que ha pasado a tener una nueva redacción:

´Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley.ª Page 401

Es decir, a los dos casos de actos de trámite susceptibles de recurso separado, se ha añadido uno nuevo: son también recurribles los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En los mismos términos está redactada la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA): ´son recurribles ante los Tribunales los actos de trámite ´si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimosª (art. 25).

IV. Esta Abogacía del Estado considera que, al introducirse la referencia a los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, se ha dado cabida al recurso separado contra determinados informes vinculantes siempre que éstos posean un alcance decisorio que afecte sustancialmente al fondo del asunto.

En efecto, un informe, como regla general no es un acto decisorio: sólo sirve para ilustrar la decisión final (pudiendo el órgano que resuelve...

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