Los recursos administrativos en Francia: de lo contencioso a lo gubernativo
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 183-212 |
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En el punto de partida de esta ponencia y del Congreso que nos ocupa, se encuentra, entre otras cuestiones, la relativa a si las vías administrativas de impugnación de los actos administrativos deberían confluir en una única modalidad, los recursos administrativos, o bien estos son tan solo un instrumento más en el conjunto de modos de resolución extrajudicial de conflictos entre ciudadanos y Administración que contempla nuestro ordenamiento jurídico. En otros términos, ¿es el recurso administrativo un modo más de impugnación de las decisiones públicas?
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Quisiera detenerme brevemente, antes de describir el sistema de recursos administrativos vigente en Francia –y sin ánimo de adentrarme en los temas asignados a otros ponencias ni tampoco de ofrecer conclusiones respecto del sistema español–, en ciertos elementos que concurren en nuestro orden jurídico y que plantean dicho interrogante. He reparado en alguno de ellos, en concreto, a raíz del estudio de las vías administrativas de recurso existentes en el país vecino, por lo que en este apartado se adelantan algunas de sus particularidades.
Cuando nos aproximamos a ordenamientos jurídicos ajenos pueden surgir cuestiones que de otra forma nos habrían pasado desapercibidas. Esta ha sido mi experiencia con la aproximación al sistema francés.
Me han surgido dudas respecto de nuestro sistema de recursos en vía administrativa, tales como si la resolución expresa de un recurso por el órgano superior, u otro distinto, implica una alteración –una renuncia, incluso– del ejercicio de las competencias propias del órgano inferior o del órgano responsable del acto impugnado; si nuestra Administración pública, sea del ámbito que sea, dispone de las unidades y conocimientos especializados –en Derecho, pero no solo– para resolver con eficiencia y eficacia los recursos y reclamaciones que los interesados, ya sean personas físicas, ya sean personas jurídicas, pueden en su caso presentar; si los recursos administrativos se instrumentan como garantía de los derechos de los ciudadanos y, al mismo tiempo, como mecanismos de autocontrol administrativo; cuál es la fuente –ley, reglamento, contrato– de la obligación del recurso en vía administrativa; y, también, si las vías administrativas de reclamación pueden diferenciarse a partir de un criterio meramente formal –según si el órgano que resuelve se integra o no en la misma organización administrativa que el órgano que dictó la resolución impugnada–, o es necesaria la concurrencia de elementos sustanciales. Algunas de estas dudas sustentan ciertas reticencias que perduran aún en Francia ante la generalización de la vía administrativa de recurso, y, en particular, de la obligatoriedad del recurso administrativo previo al recurso judicial.
Entre aquellos elementos detectados en nuestra legislación que han de ser resaltados, en primer lugar se encuentra la proliferación de reclamaciones en ámbitos sectoriales bien distintos –que serán tratados a fondo en este Congreso–, con efectos asimismo desiguales y, lo que me parece más relevante si cabe, para actuar contra decisiones administrativas de contenido muy diverso. Esta proliferación parece conducir hacia la heterogeneidad y excesiva especialidad de las vías administrativas de impugnación existentes en Francia.
En segundo lugar, el incremento de reclamaciones sectoriales –en materia de transparencia y acceso a la información, de unidad de mercado, de prestación de servicios económicos de interés general, de conflictos entre usuarios y consumidores y operadores económicos, de servicios bancarios y financieros, etc.– parece marcar una tendencia clara de nuestra legislación reciente hacia el
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establecimiento de un derecho de defensa y un sistema de garantías administrativas distintos atendiendo a la titularidad de los intereses en conflicto.
Desde esta perspectiva creo –puedo no estar en lo cierto– que existen diferencias bien marcadas en las vías administrativas de reclamación o de recurso según se trate, por un lado, de intereses de meros ciudadanos –individuos afectados por resoluciones administrativas individuales, así como de consumidores y usuarios de servicios públicos o de interés económico general2– y, por otro, de intereses de operadores económicos en mercados fuertemente regulados o sometidos a las reglas de la libre competencia, como es el caso emblemático de las reclamaciones para la garantía de la unidad de mercado previstas en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, orientadas a proteger los intereses generales de la unidad de mercado, pero también –no hay lugar a dudas– los derechos e intereses económicos de los operadores (artículo 26)3.
En tercer lugar, se encuentra el aspecto relativo a la actuación pública que es susceptible de ser impugnada en vía administrativa, ya sea mediante un recurso administrativo en sentido estricto, ya sea a través de una reclamación, tenga o no esta el carácter de modo alternativo de resolución de conflictos. La cuestión aquí es qué tipo de actividad es apta para ser impugnada en vía administrativa, más allá de los actos o resoluciones individuales, cuestión que enlaza a su vez con la duda respecto a cuál es el criterio (material y/o formal) que determina que una actuación administrativa sea impugnable, administrativa y/o judicialmente.
Para plasmar la anterior duda traigo a colación el carácter de «actos administrativos no recurribles» de los informes del Banco de España por los que se resuelven las reclamaciones de los consumidores (artículo 12.6 de la Orden ECC/2502/2012, de 16 de noviembre)4, un carácter que de manera similar os-
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tentan los informes de valoración que emite la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, aunque es cierto que en estos supuestos se trata de la resolución de conflictos mediante la emisión de informes y no de resoluciones administrativas en sentido estricto por tratarse, al menos en el caso de la Secretaría del Consejo, de un órgano técnico (artículo 11 en relación con los artículos 26 y 27 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre).
Por otra parte, no solo la actividad meramente administrativa parece ser impugnable en vía gubernativa, sino también la actividad de contenido norma-tivo. Las reclamaciones previstas por la Ley de Unidad de Mercado pueden presentarse también contra disposiciones generales (artículo 26.1 la Ley 20/2013, de 9 de diciembre), rompiéndose con ello la regla vigente entre nosotros según la cual las normas reglamentarias solo son impugnables de manera directa en vía jurisdiccional. Luego, los interrogantes que se plantean a continuación son: ¿qué actividad pública es objeto de impugnación en vía administrativa? ¿quién y con base en qué criterios se determina?
Por tanto, el objeto del recurso o de la reclamación en vía administrativa – esto es, el objeto de la controversia– se presenta asimismo como determinante para sistematizar los distintos medios de impugnación existentes. En Francia, la necesidad de racionalización de la vía administrativa de impugnación surge, en concreto, de la extensión desmedida de los recursos administrativos especiales previstos, la mayoría de las veces, por normas reglamentarias5. Puedo adelantar que en nuestro país vecino el recurso administrativo es una modalidad más de resolución extrajudicial de conflictos entre ciudadanos y Administración pública, como así se reafirma en el recién aprobado Código de Procedimiento Administrativo de 2015, al que me referiré más adelante.
A...
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