El recurso de reposición previo al económico-administrativo
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo y Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 273-300 |
El recurso de reposición previo al económico-administrativo *
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Cuando nuestra Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 Intentó ingenuamente la unificación de la Ordenación de nuestro procedimiento administrativo, únicamente admitió un solo recurso de reposición: el previo al contencioso-administrativo 1. Pero laPage 274 realidad demostró que aquella aspiración de unidad era incompatible con las estructuras de nuestra Administración "feudal". Por lo que muchas fueron las disposiciones subsistentes, muchas las dictadas después para ratificar la subsistencia de algunas otras de vigencia dudosa y muchas más las dictadas con posterioridad para apartarse del sistema orgánico de aquella Ley.
Este fue el caso del recurso de reposición previo a otros recursos administrativos en la esfera tributaria: la resistencia a su derogación fue consagrada primero en una serie de disposiciones de jerarquía insuficiente para sancionar su mantenimiento para después consagrarse definitivamente en la Ley General Tributaria (artículos 160 a 168).
En materia tributaria, pues, el recurso de reposición se da no como previo al contencioso-administrativo (como ocurre en las demás esferas), sino como previo a los recursos económico-administrativos. El prurito de especialidad de nuestra Hacienda Pública logró un triunfo más frente a toda la corriente unificadora 2.
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El recurso de reposición que regula la Ley General Tributaria participa de las notas comunes del recurso de reposición. Es el recurso administrativo, cuya decisión corresponde al mismo órgano de que proviene el acto objeto de impugnación (art. 126, párrafo 1.°,Page 275 in fine, de la Ley de Procedimiento Administrativo). Como dice una sentencia de 30 de enero de 1958, "el recurso de reposición es aquel que se interpone ante la propia autoridad que ha dictado un acto o pronunciado una decisión administrativa, a fin de someter determinadas consideraciones a la indicada autoridad para que ésta, por acto de contrario imperio, revoque el acto o decisión recurridos".
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Las notas características del recurso de reposición en materia tributaria son fundamentalmente las siguientes:
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Que es previo de los otros recursos administrativos, concretamente, de las reclamaciones económico-administrativas.
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Que siempre tiene carácter potestativo, según el artículo 160, párrafo 1, LGT. A diferencia del recurso de reposición previo al contencioso-administrativo, que en principio tiene carácter de presupuesto (art. 52, LJ), si bien el articulo 53, LJ, enumera tantas excepciones a la regla general que puede afirmarse que el recurso de reposición sólo será presupuesto del proceso administrativo en aquellos casos en que siendo objeto de impugnación un acto expreso manifestado por escrito no fuese consecuencia de otro recurso administrativo 3.
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Es un recurso administrativo, en cuanto se da frente a un acto administrativo y ante un órgano típicamente administrativo, no jurisdiccional. De aquí que, en lo no regulado en las disposiciones específicamente dictadas sobre el mismo, sean aplicables las normas vigentes sobre los recursos administrativos de la LPA.
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Es un recurso especial, ya que únicamente se da en el ámbito concreto de las relaciones tributarias, a diferencia del recurso de reposición previo al contencioso-administrativo que regulan la LJ y la LPA, que se da con carácter general. El recurso de repo-Page 276sición que regula la LGT sólo es admisible dentro del ámbito propio de aplicación de esta Ley.
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Tiene carácter potestativo. "El recurso de reposición -dice el articulo 160, párrafo 1, LGT- será potestativo". En el mismo sentido el artículo 380, LRL. Así se configuraba también en el viejo Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas (art. 5.° del Reglamento de 29 de julio de 1924, según redacción dada por Decreto de 2 de agosto de 1934). Ante un acto de los susceptibles de ser impugnados en vía económico-administrativa, la persona legitimada puede optar por deducir directamente la reclamación económico-administrativa o por interponer previamente el recurso de reposición. En este último caso es evidente que el recurso de reposición interrumpe los plazos para deducir la reclamación económico-administrativa (art. 161, LGT), ofreciendo en este aspecto la regulación del recurso de reposición un régimen muy diferente del general.
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El recurso de reposición en general no tiene buena prensa. La doctrina ha dudado mucho de la eficacia del recurso de reposición, por razón de la psicología del funcionario. Pérez Serrano, refiriéndose a la reposición procesal, dice: "Nuestros procesalistas, con el ardor de neófitos que corresponde a quien estrena técnica, han discutido briosamente si la reposición constituye propiamente un remedio o un recurso. Probablemente no es ni lo uno ni lo otro; es una manera de perder el tiempo, porque dada su eficacia práctica...º.
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No obstante, al referirse los funcionarios de la Hacienda Pública -en especial, los Abogados del Estado- al recurso de reposición previo al económico-administrativo, han hablado de que el balance de los resultados del recurso ha sido favorable. Cierto. Pero si examinamos las resoluciones de los recursos de reposición que justifican aquel balance favorable, observaremos que, al menos en la inmensa mayoría de los casos, se enfrentan con supuestos de "errores materiales de hecho", que son aquellos en los que resultabaPage 277 obligada la admisión del recurso, según lo disponía ya la base sexta, apartado f) de la Ley de 3 de diciembre de 1932, en su último inciso.
Pues bien, en estos casos, sin la existencia de recurso de reposición, las oficinas liquidadoras pueden llegar a resultados idénticos, en aplicación del artículo 111, LPA, y 59, Rpe. Porque si la Administración puede en cualquier momento rectificar errores materiales, es indudable que cualquier oficina liquidadora puede rectificar los errores materiales de que adolezcan sus actos ante una simple petición del interesado. Cuando se produzca un supuesto de error material, el interesado no tiene que interponer un recurso de reposición; le bastará una simple instancia en la que, demostrando la existencia del error, solicite de la Oficina competente su rectificación.
La supresión del recurso de reposición no es, pues, una imprecisión de la nueva reglamentación, sino que responde a la convicción de la inutilidad, o al menos escasa utilidad del mismo.
Al promulgarse el Rpe y no referirse para nada el recurso de reposición, se planteó el problema de cómo habia de interpretarse el silencio de la nueva regulación.
El Rpe nada dice sobre el recurso de reposición previo al económico-administrativo. ¿Cómo ha de interpretarse el silencio de la nueva ordenación de las reclamaciones económico-administrativas? Cierto sector doctrinal venía a reconocer implícitamente la posibilidad del recurso de reposición previo, al menos en materia del impuesto de derechos reales. En este sentido, Azpeitia aducía las razones siguientes 4:
- Que el Rpe no ha podido pronunciarse sobre este extremo, dados los límites legales de sus normas. Pero tiene trascendencia para la iniciación del procedimiento de reclamación propiamente dicho.Page 278
- Que al redactarse la Exposición de Motivos de la LPA y el párrafo tercero del artículo 1.° de la misma Ley, sus autores no consideraron, ni por tanto decidieron, sobre la especialidad del recurso de reposición previo en lo económico-administrativo. "De haberlo hecho -dice Azpeitia-, es muy probable que se hubieran pronunciado desde entonces por la subsistencia de dicho recurso, por la especialidad de la materia y porque el balance de resultados desde 1934 es favorable, en lo fundamental, a un medio ágil, de plazos muy breves, de conseguir la rectificación de notorias infracciones legales sin necesidad de entablar y seguir un proceso formal de reclamación".
- Que la cuestión "parece estar aclarada por la promulgación del Reglamento del Impuesto de Derechos Reales de 15 de enero de 1959, en el que el Gobierno, después de la vigencia de la Ley de 17 de julio de 1958, y del Decreto de 10 de octubre del mismo año, en materia tan calificadamente jurídica por su Índole y por el Centro de gestión a que está encomendada, con el dictamen favorable del Consejo de Estado, se ha decidido por el mantenimiento del recurso previo de reposición, según consigna el artículo 216 del citado Reglamento, y es de esperar que los motivos que así lo han aconsejado sean válidos para mantenerlo para las...
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