STS, 31 de Marzo de 2001
| Ponente | MATEO DIAZ, JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:2692 |
| Número de Recurso | 5275/1993 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 31 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Marzo de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 5275/1993, interpuesto por el Sindicato de los Trabajadores de la Enseñanza en Canarias (STEC), representado por el Procurador don Antonio Sánchez Jáuregui, bajo la dirección de Letrado, y por el Excmo. Ayuntamiento de El Sauzal, representado y dirigido por el Letrado don José Luis Martínez-Fornes Hernández, contra la sentencia dictada el día 9 de julio de 1993, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, en su recurso 831/1992, siendo partes recurridas, alternativamente, las mismas recurrentes, versando sobre precios públicos.
El Ayuntamiento de El Sauzal, en acuerdo del Pleno de 31 de marzo de 1992, adoptó el acuerdo de aprobar definitivamente la Ordenanza reguladora de los precios públicos por la utilización de viviendas asignadas a Profesores de EGB, aprobando igualmente el Reglamento de utilización de tales viviendas.
El Sindicato mencionado (STEC) interpuso recurso contencioso-administrativo, demandando la nulidad del acto indicado, que se tramitó ante la Sala indicada con el número 831/1992, recayendo sentencia el 9 de julio de 1993, cuya parte dispositiva fue la siguiente: "Fallamos: Estimar parcialmente el recurso, anulando por contrario a Derecho la Ordenanza impugnada, en cuanto a la fijación de la cuantía del precio público, que debe ser fijado atendiendo al valor en renta de las Viviendas de Protección Oficial en la localidad, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda, sin expresa condena en costas".
La referida sentencia fue objeto de recurso de casación, formulado por STEC y por el Ayuntamiento de El Sauzal, en el cual, una vez recibidos los autos, interpuesto y admitido a trámite el recurso, y efectuadas las alegaciones recíprocas por las entidades recurrentes, en su calidad de mutuamente recurridas, se señaló el día 20 de marzo de 2001, para votación y fallo, en que tuvo lugar.
Comenzando por el examen del recurso interpuesto por STEC, dicha entidad opone un motivo único, por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, consistente en la infracción de los artículos 176 y 181 del Estatuto de Magisterio Público Primario de 24 de octubre de 1947, y 51 del Texto Refundido de la Ley de Enseñanza Primaria, aprobado por Decreto 193/1967, de 2 de febrero, que respectivamente disponían la obligación de los municipios de proporcionar vivienda "decorosa y capaz" a los Maestros, posteriormente Profesores de EGB, y la consideración de edificios públicos escolares aquellos que alberguen los servicios docentes de enseñanza primaria y las viviendas para Maestros y Directores Escolares.
La obligación mencionada sufrió, posteriormente, una indudable mutación, recogida por la sentencia impugnada y reflejada en la jurisprudencia de esta Sala.
Como indica la sentencia recurrida, cuya doctrina refleja el parecer de esta Sala, evidenciado en las sentencias citadas por la misma, la obligación de los Ayuntamientos de proporcionar casa-habitación gratuita a los Maestros Nacionales o compensación económica equivalente, fue suprimida por la Disposición Adicional 4ª de la Ley de Bases de las Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953, y por la Disposición Adicional 4ª del Decreto para su desarrollo, de 18 de diciembre de 1953, lo que fue luego ratificado por la Disposición Adicional 6ª.4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, por pasar tal indemnización a cargo de los Presupuestos del Estado, de tal manera que la gratuidad del arrendamiento de las referidas viviendas constituyó la supervivencia ilegal de una carga municipal, sólo explicable por la generosidad o inercia del Ayuntamiento.
Más recientemente la sentencia de esta Sala de 11 de febrero de 1999 condensó la consideración actual que recibe este problema, subrayando la inexistencia de obligación municipal alguna.
Recuerda esta sentencia que el régimen de tales edificios y/o viviendas municipales ha sido objeto de una numerosa y consolidada jurisprudencia, plasmada en las Sentencias, entre otras, de 2 de enero de 1991, 30 de junio y 22 de septiembre de 1992, 26 de enero, 23 de febrero y 30 de noviembre de 1993, 25 de marzo y 21 de abril de 1994 y 10 y 15 de noviembre y 11 de diciembre de 1995, que puede resumirse en los siguientes términos:
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Los Ayuntamientos no estaban obligados, ya, ciertamente, en el año 1991, a proporcionar a los profesores de EGB o maestros casa-habitación en forma gratuita o una compensación económica equivalente, pues la extinción de tal obligación, producida con la Ley de Bases de Haciendas Locales de 3 de diciembre de 1953 y con el Decreto para su desarrollo de 18 de diciembre del mismo año (disposición adicional cuarta), había sido confirmada por la disposición adicional sexta.4 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.
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Los artículos 51 y 52 del Decreto 193/1967, de 2 de febrero, que establecían un sistema de colaboración del Estado y de las Corporaciones Locales para las construcciones escolares y contemplaban un derecho a casa-habitación de los profesores y maestros, no habían sido derogados por la Ley de Educación 14/1970, de 4 de agosto (disposiciones transitoria 9 y final 4), ni, tras la Constitución, por la Ley Orgánica de Educación 8/1985, de 3 de julio (disposición transitoria 5), aunque dicha normativa, con autoexpreso valor reglamentario, no hacía pesar sobre los Ayuntamientos la obligación de proporcionar la vivienda con carácter unilateral e incondicionado, sino, (de acuerdo con el enfoque asimismo contenido en el artículo 25.2 n) de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985), de 2 de abril, y en la disposición adicional 2 de la citada Ley Orgánica 8/1985, como derivación de la competencia municipal de cooperación con las Administraciones educativas correspondientes (para, según los casos, la creación, construcción o sostenimiento de los centros docentes públicos); con la consiguiente implicación de que, según la disposición adicional 17 de la Ley de 3 de octubre de 1990, el mantenimiento, conservación y vigilancia de tales centros y, también, de las viviendas en ellos ubicadas destinadas a casa-habitación de los profesores o maestros, correspondía a los Ayuntamientos, por mor de la afectación de unos y otras, en tanto no se desafectasen, a dicho servicio educativo.
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Los Ayuntamientos podían, pues, poner fin a las cesiones gratuitas, gravosas para el erario municipal, o buscar contrapartidas (como la cesión en arrendamiento u otras semejantes) para los bienes «patrimoniales» o «de propios» que destinasen a casa-habitación de los profesores de EGB o de los maestros, pero respetando siempre el régimen jurídico propio de los bienes de que se tratase, de modo que los edificios escolares que albergasen servicios docentes de enseñanza primaria, incluidas las viviendas para los profesores o maestros, a que se refiere el mencionado artículo 51 de la Ley 193/1967, no podían destinarse, aquéllos y éstas (cualquiera que hubiera sido el procedimiento de su financiación, y aunque, como bienes demaniales locales, fuesen de la pertenencia del municipio), a otros servicios o finalidades distintos sin la autorización del Ministerio de Educación o, lógicamente, de quien le sustituyera en sus competencias, quedando así vinculados a su afectación originaria.
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En el caso de bienes demaniales municipales, como ocurre con las viviendas o casas-habitación que estamos analizando, estrictamente afectas al servicio docente desarrollado en los centros escolares, y ubicadas en los mismos, la exigencia de un «canon» por su utilización privativa en favor de los profesores o maestros (ya se conceptúe dicho canon como un «precio público» del artículo 41 A de la Ley 39/1988 o, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 o de la Ley 25/1998, de 13 de julio, como una «prestación patrimonial de carácter público» de naturaleza tributaria, en forma específica de «tasa») subvierte en principio el orden institucional por el que se regula tal concreta clase de dominio público local, al no estar destinado su uso o aprovechamiento en beneficio de unos cualesquiera particulares o de otras distintas Administraciones sino, exclusivamente, en provecho o en función de quienes desempeñan el comentado servicio público docente, del que los Ayuntamientos pueden exonerarse, en su caso, en virtud de la normativa vigente aplicable, pero sin modificar, no obstante, en ningún supuesto, su específica utilización y destino con el pretexto de participar los ocupantes de las viviendas, mediante el abono del canon, en su conservación y mantenimiento.
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En consecuencia, el Ayuntamiento no podía establecer el canon objeto de controversia para unas viviendas de su propiedad, como las de autos, que servían de casa-habitación a los profesores o maestros en tanto las mismas mantuviesen su condición de bienes de dominio público destinadas al servicio público docente, si no era mediante la previa desafectación de tal servicio y de la calificación de públicas de las citadas viviendas, convirtiéndolas en bienes patrimoniales o de propios (susceptibles, entonces, ya, de quedar sujetas, como contraprestación de su uso por un tercero, a un alquiler o renta mensual); dasefectación que, aun siendo de competencia exclusiva de los Ayuntamientos para los bienes demaniales de titularidad municipal, requería la previa autorización de la Administración educativa, estatal o autonómica (artículos 23 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, 51 de la Ley 193/1967, 2.6 del Real Decreto 3186/1978, de 1 de diciembre, y precepto correspondiente del Real Decreto 605/1987, de 10 de abril, sobre procedimiento de autorización previa a la desafectación de los edificios públicos escolares de propiedad municipal).
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El expresado sistema no vulnera, además, el principio de autonomía municipal, puesto que se trata de la desafectación de un bien que, aun cuando sea de titularidad del Ayuntamiento, se halla afecto a un servicio público que no es estrictamente municipal, como ocurre con el educativo.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia recurrida, en efecto, subraya que el Municipio no podía modificar unilateralmente el destino de casa-habitación de los Profesores de Educación General Básica, necesitando contar previamente con autorización expresa y previa de la Administración competente en materia de educación, pero ello no impedía subordinar, en su momento, la utilización de tales viviendas a un precio público.
La desafectación es precisa si se quiere cambiar el destino de las viviendas aludidas, pero si mantiene el mismo, ello no impide someterlas a canon, siempre que se las mantenga afectas al fin originario, utilizando la habilitación que concedió el art. 117 de la Ley de Haciendas Locales, tal y como expresa la sentencia recurrida.
En consecuencia, la pretensión de la entidad recurrente, relativa a que la implantación de un precio público no era posible en el ordenamiento al producirse la aprobación de la Ordenanza impugnada, debe ser rechazada, con desestimación del recurso e imposición a la entidad recurrente de condena en costas, de conformidad con el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
A su vez, el Ayuntamiento formuló recurso de casación, por el cauce del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en el que formuló los siguientes motivos:
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- Infracción del art. 45, párrafo 2º, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que dispone la fijación de los precios públicos tomando como referencia el valor de mercado, en contraste con el criterio de la sentencia impugnada, que impuso el que tengan en renta en la localidad las viviendas de protección oficial.
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- Vulneración del art. 92 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, a cuyo tenor el arrendamiento o cualquier otra forma de cesión de uso de los bienes de los entes locales está permitido, siempre que el usuario satisfaga un canon no inferior al 6% del valor en venta de aquéllos.
El primero de los motivos impugna el criterio de la sentencia recurrida relativo a fijar, como referencia para los precios públicos de la Ordenanza, el que tengan en renta en la localidad las viviendas de protección oficial.
La sentencia analizó previamente, en su fundamento tercero, la insuficiente justificación que proporciona el expediente administrativo al precio fijado en la Ordenanza, (35.000 ptas. según la Tarifa que figura en el Anexo), aduciendo que el informe del Interventor no tuvo en cuenta el verdadero valor de las viviendas que están afectadas al servicio de los profesores, limitándose a exponer los precios medios de alquiler de las viviendas de la localidad.
Podría suceder, dice la sentencia recurrida, que se fijase una renta superior a la que corresponde a la calidad de las viviendas y no se cumpliese el fin de la afectación al servicio que, con ellas, se persigue, prefiriendo los Profesores arrendar otras de igual precio, pero de superior categoría.
Como vemos, la Sala de instancia establece en primer lugar una apreciación probatoria (estimando que el informe del interventor no es suficiente, pues se limita a exponer los precios medios de alquiler) y a continuación una hipótesis (especulando con la posibilidad de que tales precios no correspondan a la calidad de las viviendas).
Esta Sala, aceptando por supuesto la apreciación probatoria referida, estima que la conclusión extraída por el texto impugnado vulnera lo dispuesto en el artículo citado como infringido, que se limita a imponer el precio de mercado de los alquileres, que es al que responde el informe indicado.
Tal conclusión ha vulnerado el art. 45, párrafo 2º de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre.
Por tanto, ha de estimarse el primer motivo del recurso interpuesto por el Ayuntamiento, siendo innecesario examinar el segundo motivo.
Al haberse estimado el recurso, es preciso proceder al examen de las peticiones formuladas por la Administración recurrente, de conformidad con el art. 102.2 de la Ley de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956.
Por tanto, debemos revocar la sentencia impugnada en cuanto no aprobó la fijación del precio indicado por la Ordenanza, y declarar conforme a Derecho a la disposición impugnada.
La estimación del recurso indicado se hace sin imposición de condena en costas, a los fines del art. 131 de la Ley de la Jurisdicción, versión de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
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- Desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Sindicato de los Trabajadores de la Enseñanza de Canarias, contra la sentencia dictada el día 9 de julio de 1993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife, en su recurso 831/1992, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de El Sauzal, imponiendo a la entidad recurrente condena en las costas del recurso.
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- Estimamos el recurso de casación interpuesto en el mismo asunto por el Ayuntamiento de El Sauzal, en el que ha sido parte recurrida el Sindicato antes indicado, y en su virtud casamos la sentencia referida, únicamente en el particular referido a la anulación del precio público fijado por la Ordenanza impugnada, la que declaramos ajustada a Derecho también en este particular, no haciendo condena en las costas causadas por este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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SAP A Coruña 42/2017, 17 de Febrero de 2017
...5/2/1992, 25/2/1994 ). Salvo la realización de actos de riguroso dominio en que debe existir mandato expreso (art. 1713, STS de 1/2/1956, 31/3/2001 ), entendido como equivalente a mandato especial ( STS de 20/11/1989, 16/5/2008 ), por contraposición al mandato concebido en términos generale......