STS, 5 de Mayo de 2003

PonenteD. Manuel Campos Sánchez-Bordona
ECLIES:TS:2003:3021
Número de Recurso3044/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución 5 de Mayo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de dos mil tres.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3044/1998 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 17 de febrero de 1998 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 996/1997, sobre ampliación de zona de servicios del Puerto y Ría de Ferrol.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

Dª. María Rosario y Dª. Concepción , Dª. Cristina y Dª. Dolores interpusieron ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transporte de 25 de marzo de 1993 por la que se aprobó la ampliación de la zona de servicio del Puerto y Ría de Ferrol.

Segundo

En su escrito de demanda, de 23 de diciembre de 1994, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "estimatoria por la que anule la Orden Ministerial de 25 de marzo de 1993 en lo que se refiere a la impropiamente denominada 'Zona de Megasa' y declare la nulidad de todas las actuaciones realizadas a su amparo por la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Ciprián".

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 13 de enero de 1995, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "declarando la inadmisibilidad del recurso con remisión de su planteamiento a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional o, subsidiariamente, su desestimación".

Cuarto

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la entidad "Metalúrgica Galaica, S.A." (Megasa) compareció como codemandada con fecha 26 de diciembre de 1995 por ser titular de un derecho subjetivo que pudiera verse afectado por la sentencia y solicitó presentar escrito de alegaciones y el recibimiento a prueba del proceso.

Quinto

Por auto de 23 de enero de 1996 se acordó darle traslado para contestación de la demanda, trámite que evacuó con fecha 28 de enero de 1996 por escrito en el que suplicó se dice "en su día auto por el que, admitiendo la alegación sobre falta de competencia de la Sala, remita las actuaciones al órgano judicial competente; en su defecto, que la Sala dicte sentencia por la que, desestimando el recurso, declare la adecuación a derecho de la Orden Ministerial de 25 de marzo de 1993 recurrida".

Sexto

Por auto de 22 de mayo de 1997 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó "inhibirse del conocimiento del presente recurso, por estimar que éste compete a la Sala de igual jurisdicción de la Audiencia Nacional", ante la que se siguió tramitando bajo el número 996/1997.

Séptimo

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 17 de febrero de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero. Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado contra el acto administrativo a que los presentes autos se contraen, que anulamos con el sentido y alcance razonados. Segundo. No se formula pronunciamiento alguno sobre las costas producidas".

Octavo

Con fecha 8 de mayo de 1998 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3044/1998 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 1 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y de su Reglamento aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, 48 y siguientes del Real Decreto- Ley de 19 de enero de 1928 y 21.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, éste por indebida aplicación.

Noveno

"Metalúrgica Galaica, S.A." (Megasa) presentó escrito de desistimiento con fecha 16 de abril de 1999 y Dª. Dolores , Dª. Cristina y Dª. Concepción y Dª. María Rosario desistieron del recurso con fecha 26 de febrero de 1999 y de su posición de recurridas con fecha 28 de mayo de 1999.

Décimo

El Abogado del Estado, por escrito de 5 de julio de 1999, declaró que se abstenía de evacuar el trámite de oposición a la casación.

Undécimo

Por providencia de 12 de febrero de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 17 de febrero de 1998, estimó en parte el recurso contencioso-administrativo que habían interpuesto Dª. María Rosario y Dª. Concepción , Dª. Cristina y Dª. Dolores contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transporte de 25 de marzo de 1993 por la que se aprobó la ampliación de la zona de servicio del Puerto y Ría de Ferrol.

Segundo

La Sala de instancia expresó en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia cuáles eran las razones que determinaban la parcial estimación del recurso contencioso-administrativo en los siguientes términos:

"[...] con independencia de la extrañeza que produce a esta Sala la pretensión de ampliar un puerto a una zona que en el momento de la bajamar queda en seco a excepción de su lado noroeste, en que existe el cauce de un río en el que calado no es superior a 0,50 metros, y en el que no hay tráfico marítimo comercial (Informe de la Capitanía Marítima de El Ferrol de fecha 1 de diciembre de 1997), teniendo en cuenta que el artículo 13 de la Ley de Puertos, aprobada por Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928, determina que se consideran puertos los parajes de la costa más o menos abrigados, bien por la disposición natural del terreno o bien por otras construidas al efecto, y en los cuales exista de una manera permanente y en debida forma tráfico marítimo (de análogo tenor es el artículo 2 de la vigente Ley de Puertos de 1992), ha de analizarse si el pertinente estudio de impacto ambiental era preceptivo en un proyecto respecto del que se ha predicado su incardinación en la legislación de puertos derogada en 1992, que no lo exigía.

Pues bien, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, dispone en su artículo 1 que los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo del propio Real Decreto Legislativo, deberán someterse a una evaluación del impacto ambiental, contemplándose en el apartado 8 del meritado Anexo los puertos comerciales, así como en el apartado 8 del Anexo 2 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, de lo que se concluye que el proyecto aprobado por la Orden Ministerial de 25 de marzo de 1993 debió incluir el correspondiente estudio de impacto ambiental, preceptivo, se insiste, en el supuesto de hecho sustanciado en las presentes actuaciones por mor de las normas antes reflejadas, por lo que, aun cuando en principio el incumplimiento del requisito afectaría a la integridad del acto administrativo (y por ende a las otras zonas), por imperativo del principio de congruencia la Sala acuerda la estimación del recurso, ciñendo la anulación a la zona a que el presente recurso se refiere (la llamada 'de Megasa') y sólo en relación con el incumplimiento del repetido requisito, sin perjuicio de las demás actuaciones que deba adoptar la Administración para adecuar su actividad a la legalidad vigente en la globalidad del proyecto de ampliación".

Tercero

La disconformidad del Abogado del Estado con la sentencia de instancia se traduce en un motivo único de casación que formula al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y en el que denuncia la infracción de diversos preceptos legales y reglamentarios. Entre los primeros se encuentran el artículo 1 del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, los artículos "48 y siguientes del Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928", de Puertos, y el artículo 21.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, respecto del cual se censura su "indebida aplicación".

Como precepto reglamentario supuestamente infringido señala el Abogado del Estado el artículo 1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, que desarrolla el Real Decreto-Legislativo 1302/1986.

Cuarto

Comenzando el análisis del motivo por la última de las normas cuya indebida aplicación se denuncia, hemos de rechazar la censura que el Abogado del Estado dirige a la Sala de instancia, pues simplemente ésta no aplicó ni el artículo 21.2 ni cualquier otro de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Expresamente subrayó el tribunal de instancia que el régimen legal aplicable ratione temporis era el correspondiente a la anterior Ley de Puertos, bajo cuyas prescripciones la Administración estatal había aprobado el proyecto en cuestión, incoado antes de la entrada en vigor de la nueva Ley. Admitió, por tanto, la tesis de la Orden impugnada y del propio Abogado del Estado (tesis, por lo demás, discutible, como ya el Consejo de Obras Públicas y Urbanismo había puesto de relieve en su dictamen de 16 de febrero de 1993, manteniendo que la tramitación de aquel proyecto debía atemperarse a las exigencias más rigurosas de la nueva Ley 27/1992).

La Sala de instancia, pues, no sostuvo la exigibilidad de la declaración de impacto ambiental sobre la base normativa de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, sino sobre la más general del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de impacto ambiental. El mero hecho de que las prescripciones de este Real Decreto-Legislativo coincidan a posteriori con las de la Ley ulterior (27/1992) no implica que el tribunal de instancia al aplicar aquél haya incurrido en "indebida aplicación" de ésta.

Quinto

Tampoco puede considerarse que la Sala de instancia haya infringido los artículos "48 y siguientes" de la Ley de Puertos de 1928 (Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1928). Por un lado, resulta inadecuado en casación basar un motivo en la vulneración de preceptos no concretamente especificados bajo fórmulas genéricas como la que emplea el Abogado del Estado en éste.

Por otro lado, la referencia a aquellos preceptos es inapropiada pues regulan cuestiones relativas a las concesiones administrativas que poco tienen que ver con lo que constituye el objeto de la sentencia, limitada a la conformidad a derecho de la ampliación de la zona de servicio del puerto.

Si, a pesar de lo dicho, entendiéramos que lo que se ha querido poner de relieve es que la antigua Ley de Puertos de 1928 no exigía la declaración de impacto ambiental respecto de los proyectos de ampliación de las zonas de servicio portuarias, lo que es cierto, tampoco el motivo sería estimado. Pues, de nuevo hemos de repetirlo, la Sala de instancia se pronuncia sobre la exigibilidad de aquel requisito sobre la base de una norma (el tan citado Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de impacto ambienta) posterior a aquélla pero anterior a la fecha de incoación del proyecto de autos, norma con fuerza de ley que, precisamente por su carácter posterior, modifica el régimen normativo precedente.

Interpretar si la nueva normativa debe ser aplicada a proyectos de las características del de autos constituye realmente el núcleo del recurso de casación, que pasamos a examinar.

Sexto

El citado Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de impacto ambiental, disponía en su artículo primero que los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en su Anexo debían someterse a una evaluación de impacto ambiental.

El anexo de referencia, en su apartado 8, comprendía los proyectos relativos a puertos comerciales, vías navegables y puertos de navegación interior que permitan el acceso a barcos superiores a 1.350 toneladas, y puertos deportivos.

En análogos términos se expresaba el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, cuyo artículo 1 confirmaba, en desarrollo de los preceptos del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, la obligación de someter a una evaluación de impacto ambiental los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo de la disposición legislativa citada. El Anexo II, al especificar las obras, instalaciones o actividades sujetas a dicha obligación, reiteraba (apartado 8) la inclusión de los puertos comerciales; vías navegables y puertos de navegación interior que permitan el acceso a barcos superiores a 1.350 toneladas y puertos deportivos.

Aun cuando no son objeto de este recurso, hemos de significar que la obligación de someter determinados proyectos a la evaluación de sus consecuencias ambientales estaba prevista, además, en dos normas de carácter autonómico aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Junta de Galicia. Por un lado, el Decreto 442/1990, de 13 de septiembre de 1990, de Evaluación de Impacto Ambiental, y por otro el Decreto 327/1991, de 4 de octubre, de sometimiento a declaración de efectos ambientales de proyectos.

Tampoco han sido objeto de consideración en el recurso del Abogado del Estado las implicaciones derivadas de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente de ciertas obras públicas y privadas.

Séptimo

Limitando nuestro examen tan sólo a las dos normas estatales anteriormente referidas concluiremos que la Sala de instancia las interpretó debidamente cuando sostuvo que el proyecto de autos estaba sujeto a la obligación de evaluar su impacto ambiental.

Se trataba, en efecto, de un "proyecto" consistente en ampliar significativamente la zona de servicio del Puerto y Ría del Ferrol, transformando unos espacios que hasta entonces tenían la condición de dominio público marítimo-terrestre natural en dominio portuario. La Orden Ministerial impugnada delimita físicamente los espacios necesarios para la realización de la actividad portuaria, esto es, para las faenas de carga, descarga, depósito y transportes de mercancías y circulación de personas y vehículos, asignando los usos correspondientes a los diferentes sectores de aquellos terrenos.

La delimitación de zonas de servicio portuaria, extensible tanto a terrenos de propiedad privada (lleva consigo, en tal caso, la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios) como a los de dominio público, implica lógicamente desvirtuar las características precedentes de los correspondientes espacios litorales que resultan de este modo afectados al uso portuario. En la medida en que los proyectos tienen ya un contenido pormenorizado que da cobertura a las operaciones de transformación física consiguientes no puede afirmarse sin más, como parece sostener el defensor de la Administración, que se trate de una mera "alteración del régimen jurídico de unos bienes" carente de trascendencia o de consecuencias ambientales.

Un proyecto con semejante contenido encaja, pues, entre los previstos en el artículo 1 (por referencia al apartado ocho del Anexo) del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de impacto ambiental. Se trata, en efecto, de un proyecto público relativo a una "actividad" como es la portuaria y referido a un puerto comercial de notoria importancia. La ampliación significativa de este puerto, en los términos de la Orden Ministerial impugnada, incluyendo en su zona de servicio las nuevas superficies de dominio litoral (tierra y agua) que se consideran necesarias para la actividad portuaria, supone precisamente que dichas superficies perderán sus características previas para ser transformadas en espacios de uso portuario.

La evaluación de impacto ambiental, en cuanto instrumento para que las autoridades públicas incorporen o, al menos, tengan en cuenta consideraciones medioambientales, tiene como designio propiciar que antes de la aprobación de determinados proyectos importantes (y, con matices que ahora no son del caso, también ciertos planes y programas) se consideren las repercusiones que de aquéllos deriven para el medio ambiente. En el caso de los puertos comerciales del Estado, las repercusiones obvias que para el medio ambiente litoral suponen (y ello es predicable tanto de su creación como de su ampliación significativa) determinaron que el legislador español incluyese los correspondientes proyectos en el Real Decreto-Legislativo antes citado.

La norma general del Real Decreto Legislativo, suficiente de suyo, según correctamente apreció la sentencia de instancia, ha venido a ser corroborada posteriormente por el artículo 21 de la Ley 27/1992. Aun cuando ya hemos dicho que la sentencia no lo considera aplicable por razones temporales (como tampoco lo hizo la Administración, pese al dictamen en contra del Consejo de Obras Públicas y Urbanismo) este último precepto confirma que los proyectos de ampliación que modifiquen sustancialmente la configuración y los límites exteriores de los puertos estatales han de incluir un estudio de impacto ambiental y sujetarse al procedimiento de declaración de impacto ambiental cuando por la importancia de la actuación sean susceptibles de modificar o alterar, de forma notable, el medio ambiente.

Procede, por las consideraciones expuestas, desestimar esta última parte del motivo y con él el recurso de casación en su conjunto.

Octavo

La desestimación del recurso lleva aparejada la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 3044/1998 interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia que, con fecha 17 de febrero de 1998, dictó la Sala de lo Contencioso- Administrativo Sección Octava de la Audiencia Nacional en el recurso número 996 de 1997. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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