STS, 10 de Marzo de 2004

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 6 de abril de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1645 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos inadmitir por extemporáneo el recurso contencioso-administrativo promovido por Don Iván, Don Miguel Ángel, Doña María Inés, Doña María Purificación, Doña Ángela, Doña Camila, y Doña Daniela, contra la resolución del Ayuntamiento de Castro-Urdiales de fecha 18 de agosto de 1995, por la que se otorgaba licencia de construcción de 79 viviendas y garajes a la entidad Frodima, S.L., sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «En el presente caso, la situación es sustancialmente idéntica puesto que, impugnándose una licencia concedida en fecha 18 de agosto de 1995, consta acreditado que los hoy recurrentes se personaron ante esta Sala en calidad de codemandados en el recurso 425/96, interpuesto contra la misma licencia que es objeto del presente recurso, personación que se realiza en fecha 4 de julio y que se deja sin efecto el 16 de julio, lo que acredita un cabal conocimiento de su existencia, no procediendo a impugnarla jurisdiccionalmente hasta el 8 de noviembre de 1996, una vez superado el plazo de dos meses legalmente previsto, por lo que debe declararse la extemporaneidad del recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de mayo de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Castro-Urdiales, representado por el Procurador Don Ignacio Argos Linares, y la entidad Frodima S.L., representada por la Procuradora Doña Rocío Sampere Meneses, y, como recurrentes, Don Iván, Don Miguel Ángel, Doña María Inés, Doña María Purificación, Doña Ángela, Doña Camila, y Doña Daniela, representados por la Procuradora Doña Olga Rodríguez Herranz, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, el primero al amparo del artículo 88.1.c de la vigente Ley de esta Jurisdicción y los demás del apartado d) de idéntico precepto; el primero por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y concretamente de lo dispuesto en los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil anterior y 218.1 de la vigente, así como en el artículo 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción, dado que la recurrida no analiza ni se pronuncia acerca de la acción acumulada contra la resolución del Consejo de Gobierno de Cantabria, de fecha 12 de febrero de 1998, desestimatoria del recurso deducido contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo, de 23 de diciembre de 1996, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Castro-Urdiales, cuya ampliación fue admitida por la Sala de instancia de 9 de septiembre de 1998; el segundo por haber vulnerado el Tribunal "a quo" el artículo 24 de la Constitución, al no haber enjuiciado la acción ejercitada oportunamente contra la revisión del planeamiento municipal y conculcar así manifiestamente el derecho al proceso y a la tutela judicial efectiva; el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, al haber declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución municipal concediendo licencia de obras, a pesar de haberse interpuesto dentro del plazo de dos meses establecido en dicho precepto, dado que el cómputo de dicho plazo sólo puede hacerse a partir de la notificación de la resolución concediendo dicha licencia a los recurrentes, sin que pueda considerarse la personación en el otro proceso, de la que se desistió a los diez días, como conocimiento de un acto del que con tal personación no pudo tenerse cabal noticia, por lo que no es aplicable la doctrina jurisprudencial en la que se basa la Sala sentenciadora para atribuir a los recurrentes el puntual conocimiento de la licencia concedida y la posibilidad de haberla impugnado; y el cuarto por haber vulnerado también el artículo 24 de la Constitución al negarse el Tribunal "a quo" a examinar el fondo de la acción ejercitada contra la licencia de obras a pesar de no existir razones válidas para declarar inadmisible por extemporaneidad la acción ejercitada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que, estimando íntegramente la demanda, se declare nula la licencia concedida para la construcción de 79 viviendas y consiguientemente se ordene su demolición, y se anule también la resolución administrativa desestimatoria de la pretensión de proceder a una nueva ordenación equilibrada y adecuada de las Unidades de Ejecución pertenecientes a la misma área de influencia, e interrelacionadas en el proceso de revisión del planeamiento (U.E. -1.58, U.E. - 1.59, y O.A. parcela de FRODIMA, S.L.), asegurando una correcta distribución de beneficios y cargas, y, en su virtud, declare no conforme a derecho, para esta zona, el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo por la que se aprobó la revisión del Plan General de Castro Urdiales y consiguientemente declare igualmente la anulación de la ordenación urbanística en el mismo contenida. En este sentido, que se ordene el reparto equitativo de los aprovechamientos asignados a las mencionadas parcelas, reconociendo al menos para las UE-1.58 y 1.59 el aprovechamiento establecido en la aprobación inicial, con imposición a los demandados de las costas de la instancia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de ambas partes comparecidas como recurridas para que, en el término de treinta días, pudiesen formalizar por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo el Ayuntamiento de Castro Urdiales con fecha 31 de marzo de 2003, aduciendo que se produjo una inadmisión tácita o implícita de la acción que los demandantes ejercitaron contra la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana, mientras que el recurso contencioso- administrativo contra la resolución municipal concediendo licencia de obras era claramente inadmisible por haberse deducido una vez transcurridos los dos meses de tener conocimiento de la misma, como se deduce de la personación que solicitaron en otro proceso en el que se impugnó la misma licencia, terminando con la súplica de que se confirme la sentencia recurrida y se condene a los recurrentes al pago de las costas procesales causadas.

Con fecha 1 de abril de 2003, la representación procesal de la entidad Frodima S.L. presentó su escrito de oposición al recurso de casación, alegando que es un hecho declarado probado por la Sala de instancia que los recurrentes tuvieron puntual noticia de la licencia municipal al haberse personado como codemandados en otro procedo, por lo que el recurso contencioso- administrativo que después interpusieron está fuera de plazo, y así lo declaró la Sala de instancia estimando la causa de inadmisión aducida de contrario, y si bien es cierto que los recurrentes fueron notificados de la sentencia el 12 de septiembre de 1996, no es menos cierto que el artículo 58.3 de la Ley 30/92 concede eficacia a las notificaciones defectuosas a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución, y los recurrentes tuvieron ese conocimiento desde su personación en el otro proceso el día 4 de julio de 1996, sin que la posibilidad de impugnación indirecta pueda desorbitarse hasta el extremo de abrir sin límites la impugnación de la disposición de cobertura, pues, con ocasión de atacar un acto, no se pueden combatir aspectos de la norma que no tengan relación directa e indirecta con dicho acto, manteniendo la revisión del Plan General la misma regulación que contemplaba el Plan anterior para la parcela para la que se solicitó la licencia, y, si bien el Tribunal "a quo" decide expresamente la inadmisión del recurso contra la licencia, debe entenderse inadmitido implícitamente el recurso deducido contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y que se condene a los recurrentes al pago de las costas procesales causadas.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 25 de febrero de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primero y segundo motivos de casación se alega que, a pesar de haberse acumulado a la acción, inicialmente ejercitada contra la resolución del Ayuntamiento otorgando licencia de obras, otro recurso contencioso-administrativo directo contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, la Sala de instancia se limita a examinar la primera, declarando que es extemporánea, sin enjuiciar el recurso contencioso-administrativo directo contra el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la revisión de dicho Plan General, conculcando así lo dispuesto en los artículos 24 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil anterior y 218.1 de la vigente, así como el artículo 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Las representaciones procesales de los recurridos se oponen a tales motivos de casación con el argumento de haberse inadmitido implícitamente el recurso contencioso-administrativo deducido contra la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, dado que debería considerarse como una impugnación indirecta de dicho planeamiento, de manera que, siendo inadmisible, por extemporánea, la acción ejercitada contra la licencia urbanística, también lo es la impugnación indirecta del Plan General que le da cobertura.

Esta causa de oposición a ambos motivos de casación es rechazable porque se basa en una premisa inexacta, cual es la de estar ante un recurso indirecto contra las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, ejercitado al amparo del artículo 39.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 (artículo 26.1 de la vigente), cuando lo cierto es que la acción dirigida contra el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana es un recurso directo interpuesto al amparo del artículo 39.1 de la anterior Ley Jurisdiccional (25.1 de la actual), habiéndose pedido la ampliación del que se tramitaba ante la propia Sala de instancia conforme a lo dispuesto por el artículo 46 de la citada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a lo que expresamente accedió el Tribunal por entender que concurrían los requisitos legales para ello.

Sin embargo, la Sala de instancia, después de publicado el edicto anunciando la ampliación del recurso, parece olvidarse de su propia decisión y no reclama el expediente a la Administración autonómica, que aprobó definitivamente la disposición impugnada, sin emplazarla después para contestar la demanda, a pesar de que en ésta se razonaba y pedía la anulación del acuerdo por el que la Comisión Regional de Urbanismo aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana.

No se trata, pues, de que la sentencia recurrida haya incurrido en flagrante incongruencia omisiva, vulnerando por ello lo dispuesto en los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento civil y de esta Jurisdicción invocados por los recurrentes al articular el primer motivo de casación, sino que, contraviniendo claramente lo dispuesto en el también citado artículo 24 de la Constitución, ha desconocido el derecho a un proceso con todas las garantías, causando indefensión no sólo a los recurrentes sino también a la Administración autonómica demandada, que no fue convocada al juicio en la forma establecida concordadamente por los artículos 29.1 a), 63.1 y 64.1 de la entonces vigente Ley de esta Jurisdicción (artículos 21.1 a y 50.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio), sin que podamos considerar cumplida la exigencia o garantía del emplazamiento con la mera publicación del edicto de ampliación del recurso contencioso-administrativo, razón por la que los dos primeros motivos de casación deben ser estimados, sin que nuestra decisión pueda limitarse a anular la sentencia recurrida por haber incurrido en incongruencia omisiva, al no haber resuelto el recurso contencioso-administrativo deducido contra el referido acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, entrando nosotros a resolver la acción ejercitada contra dicha aprobación, pues, de hacerlo así, consumaríamos la indefensión en que la Sala de instancia ha sumido a la Administración autonómica demandada, al no emplazarla para que pudiese comparecer como tal al juicio, por lo que debemos anular todo lo actuado hasta el momento de emplazar a dicha Administración para que pueda personarse, contestar la demanda, si le interesase, y pedir el recibimiento a prueba señalando los extremos sobre los que ésta ha de versar, debiendo seguir el juicio por sus trámites, si bien conservando lo actuado en el pleito, salvo la posibilidad de que las demás partes puedan evacuar conclusiones en el caso de practicarse alguna nueva prueba.

Los motivos de casación esgrimidos por los recurrentes contra la sentencia dictada por la Sala de instancia no van encaminados exclusivamente a justificar la anulación de dicha sentencia por la razón ya examinada, sino que también someten a nuestra consideración, a través de los motivos de casación tercero y cuarto, la infracción del artículo 58 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 y del artículo 24 de la Constitución, por haber dejado imprejuzgada la acción contra la licencia municipal de obras al estimarla extemporánea.

El Tribunal "a quo" declaró que la personación, en calidad de codemandados, de los ahora recurrentes en un proceso, en el que se había impugnado la misma licencia municpal de obras, presupone su conocimiento de ésta y, por consiguiente, desde la fecha de aquella personación debe realizarse el cómputo de los dos meses a efectos de deducir oportunamente contra ella el recurso contencioso-administrativo, que, al haberse interpuesto transcurrido aquel plazo, determina su inadmisibilidad conforme a lo establecido en el artículo 82 f) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, de acuerdo con lo que habían pedido ambas partes codemandadas.

No compartimos nosotros ese criterio, porque la aludida personación, de la que se desistió el mismo día en que se tuvo por efectuada, no permite presumir, como hace la Sala de instancia, que los ahora recurrentes tuviesen puntual y exacto conocimiento de las condiciones de la licencia municipal de obras, al no haberles sido dado traslado de los autos ni del expediente administrativo para contestar la demanda, por lo que la única fecha en la que hay constancia de que tuvieran cabal conocimiento del contenido de esa licencia fue el momento en que el Ayuntamiento les notificó la resolución concediéndola, lo que tuvo lugar el día 12 de septiembre de 1996 (folio 15 de los autos), por lo que, al haber presentado el recurso contencioso-administrativo contra ella el día 8 de noviembre de 1996 (folios 2 a 4 de los autos), éste se interpuso dentro del plazo establecido por el citado artículo 58 de la Ley de esta Jurisdicción entonces vigente, razón por la que, al haberse declarado en la sentencia recurrida inadmisible la acción ejercitada por concurrir la causa prevista en el artículo 82 f) de la misma Ley, se ha llevado a cabo una indebida aplicación de este precepto, conculcando, al mismo tiempo, el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución, dado que la interposición dentro de plazo del recurso contencioso-administrativo contra la aludida licencia municipal de obras imponía a la Sala sentenciadora el deber de examinar si la misma fue otorgada o no conforme a derecho, para lo que debió enjuiciar la impugnación del acuerdo aprobatorio de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, resolviendo ambas cuestiones en una sola sentencia.

Si bien son estimables también los motivos de casación tercero y cuarto por haberse inadmitido indebidamente la acción ejercitada por los recurrentes contra la licencia municipal de obras, no debemos nosotros ahora examinar y resolver el fondo de esta cuestión, dado que ha de ser resuelta, como hemos dicho, juntamente con la impugnación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, para cuyo enjuiciamiento debe ser emplazada la Administración de la Comunidad Autónoma que aprobó definitivamente ésta, de manera que, reponiéndose lo actuado al momento que antes señalamos, deberá seguirse el juicio en la instancia para sustanciar dicha impugnación, decidiéndose en la misma sentencia sobre ambas acciones, sin que quepa declarar inadmisible por extemporaneidad la ejercitada contra la licencia municipal de obras, ya que, según hemos expresado, se dedujo dentro de plazo.

La estimación de los cuatro motivos de casación alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, por lo que no procede hacer expresa condena al pago de las costas causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en relación con su Disposición Transitoria novena, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de los litigantes las causadas en la instancia por no apreciarse en ellos temeridad ni mala fe, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 95.3 de la vigente Ley Jurisdiccional y 131.1 de la anterior, dejando a salvo lo que decida el Tribunal "a quo" al pronunciar la sentencia que ponga fin al proceso que se debe sustanciar ante él.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.