El reclutamiento de los empleados públicos
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
Introducción.
El reclutamiento de los empleados públicos es, sin lugar, a dudas uno de los elementos claves del sistema de empleo público como hemos puesto de relieve en la descripción de los modelos organizativos a los que anteriormente nos hemos referido.
El artículo 103.3 de la Constitución Española – como la mayor parte de los Textos constitucionales modernos - establece como principio esencial que debe inspirar la regulación legal de los modos de reclutamiento en el ámbito del empleo públicos. Nos referimos a las referencias a los sistemas de mérito y capacidad como elementos nucleares de cualquier sistema de ingreso.
La Constitución Española se sitúa así en el entorno de los países que optan por modelos de meritrocracia frente a los modelos puramente partidistas que han regido en otras épocas históricas y en otros países en los que la selección para la incorporación a la función pública responde, exclusivamente, a una vinculación política con el partido o la persona que ha ganado en el proceso electoral.
2.1. Cuestión previa: el concepto de funcionario público y las clases de funcionarios públicos.
Antes de analizar las características y la problemática actual de la selección o el reclutamiento de los empleados públicos parece oportuno examinar, con carácter previo, algunos elementos conceptuales precisos para entender una gran parte de la problemática actual de los sistemas de reclutamientos. Nos referimos, claro está, a la propia definición del concepto de funcionario y a las clases de los mismos.
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Concepto legal de funcionario público
Antes de analizar en concreto el marco del régimen de selección de los funcionarios públicos parece oportuno comenzar por definir y delimitar el concepto legal de funcionario público.
A este respecto debemos convenir con Entrena Cuesta
41 en que se trata de uno de los conceptos más imprecisos de los que se manejan por la doctrina jurídico-administrativa
en razón, por un lado, a la discrepancia entre los sentidos vulgar y técnico, y, por otro, a la diversidad de criterios con que se efectúan las definiciones en el Derecho positivo.
Desde esta perspectiva se ofrecen definiciones diversas tales como las que derivan de las normas jurídico-administrativas, las procedentes de las normas penales, procesales, etc... Aun dentro de las primeras debe encontrarse una frontera delimitadora entre quienes desarrollan funciones públicas en virtud de un nombramiento, pero sin carácter permanente como sucede con los denominados altos cargos o el personal de confianza, de aquellos otros que profesionalmente y, de forma permanente, prestan sus servicios para la Administración.
Planteada así la cuestión, podemos señalar que la definición de funcionario público, desde una perspectiva jurídico-administrativa, que es la que aquí nos interesa, puede identificarse correctamente con la que establece el artículo 1.º de la Ley Española de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 según el cual «los funcionarios de la Administración Pública son las personas incorporadas a la misma por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho administrativo».
En base a esta definición establece Entrena Cuesta
42 las características que definen lo que, en su planteamiento constituye el concepto amplio de funcionario público. Estas notas pueden sintetizarse en las siguientes: 1.º) Incorporación. Excluye, por tanto, a quienes ocasionalmente presten sus servicios a la Administración; 2.º) Profesionalidad. Esta característica excluye a quienes están en la Administración en el ejercicio de su actividad política y no en el ejercicio de su auténtica profesión; 3.º) Retribución. Excluye a quienes ejercen funciones públicas en virtud de otro tipo de obligaciones, como por ejemplo, los que cumplen con actividades de carácter civil, sustitutorias del servicio militar; 4.º) Sometimiento al Derecho administrativo. Excluye a quienes prestan sus servicios a la Administración Pública en virtud de un contrato laboral.
Para establecer un concepto más completo de funcionario público tenemos, sin embargo, que profundizar en una distinción que resulta clave: funcionario de carrera y funcionario de empleo. El primero se caracteriza por la permanencia en su función, que es, precisamente, la nota que no se da en los funcionarios de empleo. Desde esta consideración, el concepto estricto de funcionario debe entenderse referido al funcionario de carrera.
La definición de qué debe entenderse por funcionario de carrera puede realizarse por relación a los siguientes requisitos:
Son funcionarios de carrera los que, en virtud de nombramiento legal, desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado...
Siguiendo, una vez más, el esquema propuesto por Entrena Cuesta
43 las características esenciales de esta definición son las siguientes:
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La legalidad del nombramiento. El hecho de que se trate de un nombramiento legal, es decir, efectuado conforme a las normas legales que rigen el mismo, permite diferenciarlo de aquellas personas que pudieran desempeñar funciones públicas sin título
jurídico o con un título jurídico inválido. Nos estamos refiriendo al funcionario de hecho
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Permanencia en sus servicios. Esta nota se representa, a su vez, en el carácter inamovible de los funcionarios de carrera y en que la misma se materializa mediante su inclusión en la plantilla del Cuerpo o Escala al que se pertenece. Ninguna de estas notas se da en los funcionarios eventuales o interinos.
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Inclusión en la plantilla del Cuerpo o Escala de ingreso. Este dato permitía diferenciar claramente el funcionario de carrera del personal laboral. Sin embargo, hoy, el dato no es tan revelador ya que en la actualidad existen plantillas de personal laboral. Por tanto, la característica debe referirse a la diferenciación entre plantillas de funcionarios y plantillas de personal laboral. El funcionario de carrera es, por tanto, el que figura en la plantilla de un Cuerpo o Escala de funcionarios.
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Retribución con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Este dato excluye a aquellos funcionarios que perciben sus retribuciones mediante arancel. La exclusión está expresamente prevista en el artículo 2.2. de la Ley de 1964.
Estas cuatro características son las que definen la figura del funcionario de carrera que es la prototípica entre las diversas clases de funcionarios, que pasamos a analizar.
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Clases de funcionarios
Las clasificaciones que pueden hacerse de los funcionarios son diversas según cuál sea el elemento determinante de la diferenciación que pretende establecerse.
Así, si ponemos énfasis en el ámbito geográfico, nos encontraremos con funcionarios que prestan sus servicios para la Administración General del Estado (entiendo por tal la Administración Central y Territorial, los Organismos Públicos e, incluso, en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social o en los destinos civiles de la Administración Militar), de funcionarios al servicio de las entidades Regionales (Comunidades Autónomas en el caso español) y de funcionarios al servicio de las Corporaciones locales o municipales.
Si, por el contrario, ponemos énfasis en el régimen jurídico aplicable podríamos clasificar los funcionarios según si se les aplican las normas generales o aquellos, que están excluidos de dicha aplicación. Entre los excluidos podemos, aún, subdividir y distinguir, a su vez, aquellos cuya exclusión se prevé expresamente por las normas de funcionarios vigentes (Ej.: personal al servicio de la Administración de Justicia; funcionarios retribuidos por arancel), o aquella que se deduce de la existencia de normas específicas que aunque nada determinan sí implican la existencia de una norma especial que sirve para preterir la general (Ejemplos más frecuentes de este procesos son los profesores universitarios o los jueces.
Pero al margen de estas acotaciones y en línea con lo que se ha dicho en el apartado anterior la distinción interna más importante es la que diferencia a los funcionarios de carrera (que ya hemos analizado) y los funcionarios de empleo.
Es tradicional diferenciar dos clases de funcionarios de empleo: eventuales o interinos.
Los funcionarios de empleo eventuales venían definidos en el artículo 5.1 de la Ley española de 1964 como «aquellos que desempeñan puestos de trabajo considerados como de confianza o de asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de carrera».
La regulación vigente puede sintetizarse en los siguientes puntos:
— El personal eventual sólo puede ejercer funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial.
Su nombramiento y cese, que es libre, corresponde a los Ministros y Secretarios de Estado, en el ámbito de la Administración General del Estado, y, en su caso, a los Consejeros de las Comunidades Autónomas o Presidentes de las Corporaciones locales en el ámbito de sus respectivas competencias.
— El número, características y retribuciones de los puestos de trabajo reservados al personal eventual deben determinarse por el Gobierno, los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y por los Plenos de las Corporaciones Locales, dentro de los créditos presupuestarios consignados al efecto.
— El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento.
— El desempeño de un puesto de trabajo de personal eventual no puede, en ningún caso, considerarse un mérito para acceso a la función pública o la promoción interna.
Al lado de esto los funcionarios de empleo interinos son, según el artículo 5.2 de la Ley española de 1964, «los que, por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera».
A estas categorías debe añadirse la de los contratados en régimen de Derecho...
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