STS, 18 de Junio de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 18 Junio 2003 |
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JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de dos mil tres.
Visto el presente recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia número 820 dictada, con fecha 31 de mayo de 2000, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1969/1997 promovido por LA EQUITATIVA S.A. DE SEGUROS SOBRE LA VIDA y LA EQUITATIVA S.A. DE SEGUROS SOBRE RIESGOS DIVERSOS contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, TEARM, de 7 de marzo de 1997 por la que se habían desestimado las reclamaciones de tal naturaleza números 28/07660 y 7661/95 deducidas contra la liquidación practicada por la Delegación de Hacienda de Madrid relativa a recargo por ingreso fuera de plazo, pero sin requerimiento previo, de retenciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, IRPF; recurso de casación en el que ha intervenido el MINISTERIO FISCAL, mediante la emisión del pertinente dictamen.
En la indicada fecha de 31 de mayo de 2000, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 820, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto en representación de LA EQUITATIVA, S.A. DE SEGUROS SOBRE LA VIDA Y LA EQUITATIVA, S.A. DE SEGUROS SOBRE RIESGOS DIVERSOS contra la resolución del TEAR de Madrid de 7 de marzo de 1997, que desestimó las reclamaciones núms. 28/07660 y 7661/95, formuladas contra liquidación practicada por la Delegación de Hacienda de Madrid correspondiente a liquidaciones relativas a recargo por ingreso fuera de plazo sin requerimiento previo, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes".
Contra la citada sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación, mediante escrito razonado, al que se acompañaba copia certificada de la sentencia impugnada (oportunamente notificada); y, formulado por el MINISTERIO FISCAL su oportuno dictamen, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 11 de junio de 2003, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La sentencia de instancia, cuyos datos básicos constan reseñados en el encabezamiento de la presente resolución, se basa, en síntesis, en los siguientes argumentos:
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Tanto la resolución del TEARM de 7 de marzo de 1997 como la liquidación objeto de controversia invocan lo dispuesto en el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria, LGT, a tenor de la redacción dada por la Disposición Adicional 14 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, según el cual "los ingresos ... realizados fuera de plazo sin requerimiento previo sufrirán un recargo único del 50%, con exclusión del interés de demora y de las sanciones que pudieran ser exigibles; pero el recargo será del 10% si el ingreso se efectúa dentro de los tres meses siguientes al término del plazo voluntario de presentación o ingreso".
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La redacción anterior del artículo 61.2 dada por la Disposición Adicional 31 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, fue objeto de diversas cuestiones de inconstitucionalidad, resueltas mediante las sentencias 164/1995, de 13 de noviembre, y 198/1995, de 21 de diciembre, en el sentido de que dicha norma, ya derogada, no era contraria a la Constitución, CE.
Aunque la redacción dada a dicho artículo 61.2 por la Ley 18/1991 no es, tampoco, contraria a la CE, no se llega a tal conclusión en función de las citadas sentencias, pues se trata de redacciones diferentes o de normas distintas.
En la redacción de 1985, el deudor moroso abonaría el interés de demora, con exclusión de las sanciones que pudieran ser aplicables, pero sin que el citado interés fuera inferior al 10% de la deuda tributaria. El TC declaró que, aun cuando el precepto se refiere al interés de demora, en cuanto éste exceda del definido en el artículo 58.2.b) de la LGT, la exacción prevista en el artículo 61.2 no puede considerarse ya como interés de demora sino que constituye un recargo sobre la cuota tributaria, cuya naturaleza es coercitiva o disuasoria pero no sancionadora (siempre que no alcanzase el importe de las sanciones).
En la redacción dada por la Ley 18/1991, la reacción frente al ingreso voluntario fuera de plazo consiste en un recargo único del 50% (con exclusión del interés de demora), cuya cuantía se aproxima e, incluso, iguala a la sanción prevista para las infracciones graves en al artículo 87.1 de la LGT (versión de la Ley 10/1985, de 26 de abril), y, por ello, entonces, según la propia argumentación de las citadas STC, el mencionado recargo del 50% debe ser considerado como una sanción (pues no es decisivo el nomen iuris que dé a la figura la Administración o el legislador).
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Junto a este recargo del 50% (sancionador), el mismo artículo 61.2 de la LGT (redacción de la Ley 18/1991) señala que, no obstante, el recargo será del 10% si el ingreso se efectúa dentro de los tres meses siguientes al término del plazo voluntario de presentación o ingreso.
Podría argumentarse (de acuerdo con lo indicado en las ST respecto a la redacción de la Ley 46/1985) que su naturaleza no es sancionadora sino disuasoria, pero tal equiparación no es aceptable, ya que el tratamiento dado al ingreso tardío es bien diferente en una y otra redacción del precepto (cuantitativa y cualitativamente) y la nueva versión no contempla dos recargos distintos a los que quepa atribuir distinta naturaleza (sancionadora y meramente disuasoria, respectivamente) sino un ÚNICO RECARGO aplicable en dos grados diferentes (en función de la gravedad de la transgresión del plazo y en aplicación del principio de proporcionalidad inherente a todo régimen sancionador).
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Y tal sanción del 10% ha sido impuesta, en este caso, de plano, sin sujetarse al procedimiento sancionador y sin trámite de audiencia al interesado, lo que nos coloca ante un supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo, LPA, de 1958 (artículo 62.1.a y e de la Ley 30/1992) tanto de la resolución del TEARM como de la liquidación.
El presente recurso de casación en interés de la Ley, promovido al amparo del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción, 29/1998, de 13 de julio, se funda en que la doctrina o solución sentada por la sentencia de instancia es gravemente dañosa para el interés general y, además, errónea.
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Es gravemente dañosa para el interés general porque tal solución no sólo afecta a las liquidaciones en las que se haya hecho aplicación del recargo único previsto en el artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 18/1991, sino también a las giradas en aplicación del recargo único previsto en el artículo 61.3 según la redacción dada por la Ley 25/1995, de 20 de julio (pues el tratamiento dado al recargo único en uno y otro caso es el mismo).
La solución cuestionada supondría la nulidad de todas las liquidaciones en que se hubiera aplicado el recargo único por ingreso extemporáneo, pues, al no tener éste naturaleza sancionadora, no se habría observado procedimiento sancionador alguno y, por tanto, todas ellas serían nulas de plano (e incluso cabría utilizar la técnica de la "extensión" de efectos de la sentencia, prevista en el artículo 110 de la LJCA de 1998).
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Es, también, errónea, pues el TC, respecto a varias cuestiones de inconstitucionalidad promovidas contra el artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 46/1985, tiene declarado que el interés de demora no inferior al 10% de la deuda tributaria, pero superior al definido en el artículo 58.2.b) de la citada LGR, tiene la naturaleza de un recargo disuasorio, coercitivo y resarcitorio y no de una sanción tributaria, ya que el precepto elimina, además, expresamente, las sanciones y el importe de aquél es inferior, en general, al que correspondería, en su caso, a estas últimas (y, en consecuencia, puesto que dicho recargo no conforma una manifestación del ius puniendi, o sea, no es una sanción en sentido propio, no son aplicables las garantías que para el ejercicio de la potestad sancionadora establecen los artículos 25.1 y 24.2 de la CE).
La sentencia de instancia señala que el recargo del 10% previsto en el segundo párrafo del artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 18/1991, es decir, el recargo del 10%, no es equiparable a la modalidad, de tal entidad cuantitativa, que se preveía en la redacción dada por la Ley 46/1985, sino que constituye "una modalidad en grado diferente del mismo recargo único", que supone la aplicación del principio de proporcionalidad propio de todo régimen sancionador.
Pero tal conclusión es equivocada, pues la cuantía del recargo del 50% constituyó y constituye (artículo 87.1 de la LGT) el importe mínimo de la sanción pecuniaria proporcional correspondiente a las infracciones graves, mientras que el recargo del 10% se aleja notablemente de esa cuantía mínima, y, por ello, debe respetarse su condición de instituto disuasorio y preventivo, ajeno a los principios y garantías del Derecho Administrativo Sancionador.
Procede estimar el presente recurso de casación, y fijar, como doctrina legal, la propugnada por el Abogado del Estado, consistente en que "el recargo del 10% establecido en el artículo 61.2 de la LGT en la redacción dada por la Ley 18/1991 no tiene naturaleza de sanción y, por tanto, no le son de aplicación los principios y garantías del Derecho Sancionador recogidos en los artículos 25.1 y 24.2 de la CE y desarrollados por el ordenamiento jurídico", habida cuenta que, con abstracción de los razonamientos expuestos por el propio Abogado del Estado en su recurso casacional (que, por su perfecta atemperación a derecho, hacemos nuestros y damos aquí por reproducidos), es evidente que:
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Tanto en los regímenes sancionadores tributarios anteriores a la Ley 25/1995 como en el posterior trasunto de dicha modificación, la cuantía del 50% constituía y constituye (ex artículo 87.1 de la LGT, en ambos casos) el importe mínimo de la sanción pecuniaria proporcional correspondiente a las infracciones graves, y es por tal motivo que el recargo del 50% del artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 18/1991 deba ser considerado, pese a su nomen iuris, una sanción administrativa, en cuanto se trata de una manifestación atípica y encubierta de la potestad sancionadora de la Hacienda Pública.
Ahora bien, la cualidad de sanción no puede predicarse sino sólo del recargo del 50% (precisamente, por esa equivalencia al mínimo de la sanción pecuniaria correspondiente a la infracción tributaria grave), debiendo, pues, entenderse que el recargo del 10%, aquí cuestionado, al no llegar a ese mínimo de la sanción prevista para las infracciones graves, NO PUEDE SER CONCEPTUADO, según ha hecho la sentencia de instancia, COMO UNA SANCIÓN, SUJETA A LOS PRINCIPIOS Y GARANTÍAS DEL DERECHO PUNITIVO.
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A mayor abundamiento, la STC 93/2001, de 2 de abril, referida, precisamente, al recargo del 10% que prevé el artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 18/1991, afirma que "este Tribunal ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los recargos del 10% y del 50% que establece el artículo 61.2 de la LGT, pues, en la sentencia 164/1995, de 13 de noviembre, ya se sostuvo que la funcionalidad del recargo del 10% que establecía el artículo 61.2 de la LGT en la redacción dada por la Ley 46/1985 'no es la de una sanción en sentido propio, pues no supone un castigo por la realización de una conducta ilícita administrativamente, sino un estímulo para el cumplimiento de las obligaciones tributarias o, lo que es lo mismo, una disuasión para el incumplimiento (doctrina que posteriormente ha sido aplicada en las STC 171/1995, 198/1995, 44/1996 y 141/1996 y en las AATC 57/1998 y 237/1998, en los cuales -en dichos autos- se consideraron infundadas las cuestiones por las que se planteaba la inconstitucionalidad del recargo del 10% que estableció el artículo 61.2 de la LGT en la redacción dada por la Ley 18/1991 y se acordó su inadmisión -criterio confirmado, después, en las STC 276/2000 y 291/2000-).
En consecuencia, al no tener el comentado recargo del 10% una finalidad represiva, retributiva o de castigo, carece, obviamente, de sentido sancionador y no es exigible, por tanto, que se respeten las garantías que se indican en los artículos 24.2 y 25.1 de la CE para las sanciones administrativas.
Aun cuando la tesis sustentada en las sentencias y autos del Tribunal Constitucional acabadas de comentar tienen una eficacia vinculante para todos los Poderes públicos (ex artículo 38.1 de la LOTC), lo cierto es que el concepto de "doctrina legal" stricto sensu queda reducido a la sentada exclusivamente en las sentencias, reiteradas, del Tribunal Supremo, y es por ello que, no constando que, en éstas últimas, haya quedado puntualizado que el cuestionado recargo del 10% previsto en el artículo 61.2 de la LGT según la redacción dada por la Ley 18/1991, no tiene el carácter de sanción, lo procedente es estimar el presente recurso y declarar como doctrina legal la propugnada por el Abogado del Estado en el suplico del mismo, sin que haya lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en él, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 139.2 de la LJCA 29/1998, de 13 de julio.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando, como estimamos, el presente recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia número 820 dictada, con fecha 31 de mayo de 2000, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, debemos fijar como doctrina legal (con respeto de la situación jurídica particular derivada de la citada sentencia recurrida) que "el recargo del 10% establecido en el artículo 61.2 de la Ley General Tributaria en la redacción dada por la Ley 18/1991 no tiene naturaleza de sanción y, por tanto, no le son de aplicación los principios y garantías del Derecho Sancionador recogidos en los artículos 25.1 y 24.2 de la Constitución y desarrollados por el ordenamiento jurídico", sin que haya lugar a hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso casacional. Publíquese este Fallo en el BOE a los efectos previstos en el art. 100.7 de la LJCA 29/1998.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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