STS, 15 de Junio de 2001

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que estimando el recurso contencioso- administrativo nº 1669/97 interpuesto por el Letrado Sr. Barba Calvo, en nombre y representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CHIPIONA, declaramos la nulidad del acuerdo impugnado objeto de esta sentencia en cuanto no es procedente junto a la reclamación girarle recargo alguno. Sin costas. Y, a su tiempo, con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de procedencia. Notifíquese a las partes que contra esta sentencia cabe recurso de casación a interponer ante este Tribunal en el plazo de diez días, para ante el Tribunal Supremo".

La representación procesal de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que, se declare:

"-Que en los procedimientos recaudatorios seguidos por la TGSS por deudas de las Administraciones Locales de fecha anterior al 1 de enero de 1998, procede la reclamación del recargo de mora correspondiente, en los pagos efectuados fuera del período reglamentario, pero antes de la iniciación de la vía de apremio, y el recargo de apremio una vez iniciada la vía ejecutiva sin que se haya ingresado la deuda, siéndoles de aplicación el procedimiento de deducción de deudas regulado en los artículos 54 a 58 del RGRSS, como sustitutivo de los trámites recaudatorios del mandamiento de ejecución (providencia de apremio) y siguientes.

-Que en los procedimientos recaudatorios seguidos por la TGSS por deudas de las Administraciones Locales de fecha posterior al 1 de enero de 1998, procede la reclamación del recargo de mora correspondiente, en los pagos efectuados fuera del período de reglamentario, pero antes de la vía de apremio, pero no el recargo de apremio, por haber suprimido la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, la situación de la vía de apremio para las deudas del Sector Público.

- Y, que no se puede efectuar la aplicación análogica, ni la aplicación supletoria, de los artículos 65 y 106 del RGR a la recaudación de deudas de la Administración Local con la Seguridad Social, puesto que cada normativa reguladora -de la Hacienda Pública y la Seguridad Social- es específica de su propio ámbito con sus propias diferencias, no existiendo laguna normativa en el RGRSS respecto a los recargos -de mora y apremio-, ni al procedimiento de deducción de deudas".

El Letrado Asesor del Ayuntamiento de Chipiona formula escrito de oposición al recurso de casación en interés de Ley solicitando su desestimación y la imposición de las costas a la parte recurrente.

El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera que procede desestimar el recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 3 de mayo de 2001, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión formulada por el Ayuntamiento de Chipiona frente a la resolución de la Dirección Provincial de Cádiz de la TGSS, de 3 de abril de 1997, que desestimaba el recurso deducido por dicha Corporación municipal contra reclamación por impago de cuotas a la Seguridad Social correspondientes al mes de julio de 1996; si bien la controversia sobre la que decide negativamente el Tribunal de instancia es sobre la procedencia de los recargos por mora y de apremio.

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada [art. 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante].

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 102-a) LJ, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley ( sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

En el caso de autos, puede entenderse que la Administración recurrente argumenta suficientemente el error en que a su juicio, ha incurrido la sentencia recurrida, argumentando, a través de los cinco motivos que enumera: sobre la aplicación indebida del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RGRSS, en adelante) de 1991 y la no aplicación del RGRSS DE 1995; sobre la aplicación del Reglamento General de Recaudación (RGR, en adelante) al procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social, con infracción, por aplicación indebida, del artículo 4 del Código Civil, de la Disposición Adicional Séptima del RD 1517/1991, de 11 de octubre, y de la Disposición Final Primera del RD 1637/1995, de 6 de octubre, y de los artículos 65 y 106.3 del RD 1684/1990, de 20 de diciembre; sobre el recargo de mora, infracción por no aplicación de los artículos 27 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS, en adelante), 67 y 79 del RD 1517/1991, de 11 de octubre, y de los artículos 70 y 83 del RD 1637/1995, de 6 de octubre; sobre el recargo de apremio, infracción de los artículos 27 y 33.2 de la LGSS, 70 y 100.3 del RD 1517/1991, de 11 de octubre, en relación con el 157 del mismo, y los artículos 73 y 107 del RD 1637/1995, de 6 de octubre, en relación con el artículo 167 del mismo texto legal; y sobre la distinción de la compensación y deducción, infracción de los artículos 52 a 56 del RD 1517/1991, de 11 de octubre, y de los artículos 54 a 58 del RD 1637/1995, de 6 de octubre sobre deducción de deudas y del artículo 106.3 del RGR, por aplicación indebida.

Por el contrario, en relación con la condición de "gravemente dañosa para el interés general" de la resolución impugnada, la representación procesal de la TGSS no ofrece consideración explícita suficiente; de manera que sólo con un criterio muy flexible puede entenderse que cumple con la finalidad del precepto de la LJ, entendiendo que implícitamente trata de evitar un eventual perjuicio para los intereses recaudatorios de la Seguridad Social derivados de la generalización de los criterios que sustentan la sentencia de instancia. Y, aún así, tampoco cabe ignorar, como señala el Ministerio Fiscal, que podemos estar ante un doble interés general el que representa la Seguridad Social, por un lado, y el que corresponde a los municipios como entidades públicas territoriales, por otro. Circunstancia esta que, por sí sola, no puede entenderse que haga inviable el recurso.

En el primero de los motivos se sostiene por la Administración recurrente una aplicación indebida del RGRSS de 1991 cuando lo procedente, por razón de la fecha de la reclamación de deudas efectuadas por la Dirección Provincial de Sevilla -julio de 1996-, era aplicar el RGRSS de 1995. Más, con independencia de la escasa virtualidad que pudiera tener a efectos de fijar la doctrina solicitada, tal afirmación sólo puede deberse a una lectura apresurada de la sentencia de instancia, pues ésta, en su fundamento jurídico primero, señala que por razones cronológicas, las referencias hechas al RD 1517/91 [en ocasiones anteriores en asuntos parecidos], "ha de entenderse referidas a las normas que de igual contenido se recogen en el RD 1637/95" (sic). O, dicho en otros términos, la sentencia de instancia aplica este Real Decreto, aunque argumentando sobre la base del anterior Real Decreto 1517/91 entendiendo que ambos acogen normas de idéntico contenido.

Sobre la aplicación del RGR al procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social, se sostiene la infracción del artículo 4 del Código Civil y de las Disposiciones Adicional Séptima del RD 1517/1991, de 11 de octubre, y Final Primera del RD 1637/1995, de 6 de octubre, así como de los artículos 65 y 106.3 del RD 1684/1990, de 20 de diciembre. Esto es, se argumenta que la sentencia de instancia vulnera el ordenamiento jurídico por aplicar al procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social, analógica o supletoriamente, preceptos del citado RGR (artículos 65 y 106), cuando han de diferenciarse ambos procedimientos recaudatorios, el del Estado y el de la Seguridad Social- por la iniciación de la vía ejecutiva y el apremio por la dispar regulación en el tratamiento de las deudas entre Administración recaudadora y otras Entidades Públicas deudoras- y no existe laguna normativa en el RGSS en el procedimiento recaudatorio a seguir frente a la Administración local. Sin embargo, sobre esta cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse la Sala resolviendo recurso de casación en interés de ley, en sentencia de 28 de abril de 1999.

Entonces dijimos en relación con el artículo 157 del RGRSS de 1991, pero que es aplicable al artículo 167 del RGRSS de 1995, que tal previsión era la específica para los débitos de las Corporaciones locales, y ante el silencio sobre el particular del recargo debatido era precisamente de aplicación subsidiaria el artículo 106.3 del RGR de 1990, en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Séptima del RD 1517/1991, lo que es predicable también de la Disposición Final Primera del RD 1637/1995, como acertadamente entendió la Sala de instancia, encontrando la identidad de razón en que contra los fondos, derechos, valores y bienes de los entes locales no puede despacharse mandamiento de ejecución ni dictarse providencia de embargo, su realización no sigue los trámites ordinarios del procedimiento de apremio para su recaudación en vía ejecutiva, sino que se documentan por la TGSS para su deducción de las transferencias que por la Administración del Estado hubieran de efectuarse a favor de dichas Administraciones en la forma y con arreglo al procedimiento establecido en la Sección 3ª del Capítulo VI del Título I del propio Reglamento.

Por consiguiente, no puede acogerse la argumentación expuesta por la Administración recurrente bajo el segundo de sus motivos, ni tampoco bajo los ordinales cuarto y quinto que se refieren al recargo de apremio, pues, según la interpretación expuesta de nuestra sentencia de 28 de abril de 1999, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, al excluir el inicio automático en la situación de apremio cuando se trate de deudas contraidas por el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales y demás entidades de Derecho público o empresas dependientes de las mismas, que realicen prestaciones públicas, no introduce una novedad o modificación ad futurum, a partir del 1 de enero de 1998, en la inexigibilidad del recargo de apremio a dichas Corporaciones locales, sino una confirmación explícita de la improcedencia de un recargo que estaba vinculado a una vía de apremio que no era antes ni después de dicha Ley aplicable a tales Administraciones territoriales, de conformidad con el artículo 167 TGRSS de 1995 y las normas del ordenamiento jurídico que excluían y excluyen el despacho del mandamiento de ejecución y la providencia de embargo contra sus bienes y derechos -aun con las limitaciones que derivan de la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en su sentencia de 166/98 de 15 de julio, recaída en cuestión de inconstitucionalidad promovida en relación al artº 154. 2 y 3 de la Ley 39/88, de 29 de diciembre, de Haciendas Locales que declara la inconstitucionalidad del inciso "y bienes en general"-, estando sustituido dicho procedimiento por otros de compensación y de deducción de deudas, aunque éstos sean, como bien advierte la representación de la TGSS, procedimientos diferentes entre sí.

El examen y decisión de la cuestión suscitada en relación con los intereses de mora no es, sin embargo, la misma, puesto que su exigibilidad no está vinculada a la iniciación de una vía de apremio, que no es aplicable a las Corporaciones locales. Se trata, por el contrario, de unos intereses, fundamentalmente, compensatorios de devengo automático por el retraso en el cumplimiento de la obligación, después de transcurrir el plazo reglamentario para el pago de las cuotas a la Seguridad Social (art. 27 de la Ley General de la Seguridad Social, LGSS, en adelante), aunque efectuado antes de iniciarse dicha vía de apremio que es la que determina, cuando es aplicable, el recargo de apremio y que resulta incompatible con el de mora, según el art. 29.2 LGSS.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la deducción de deudas y la compensación de que se trata, establecidas reglamentariamente, producen un efecto liberatorio, legal y ex tunc, pero solo a partir del momento en que concurren los requisitos legales que corresponden a dichas formas especiales de pago. Esto es, la extinción de la obligación y, con ella, de sus efectos, entre los que figura el devengo de intereses de mora, se produce únicamente con y a partir de que existan créditos que sean deducibles o compensables porque las cantidades retenidas al correspondiente Ayuntamiento se ingresen en la cuenta que la Tesorería General tiene abierta en el Banco de España o porque la TGSS y el Ayuntamiento sean recíprocamente acreedora y deudor la una del otro (art. 1195 CC) y hasta la cantidad concurrente (art. 1202 CC). O, dicho en otros términos, la obligación produce el efecto del devengo de intereses de mora desde el transcurso del plazo reglamentario de ingreso hasta que resulta posible la deducción de deuda, conforme a los artículos 54 a 58 RGRSS, o la íntegra compensación reglamentaria por existir un crédito a favor del Ayuntamiento susceptible de compensación, de conformidad con los artículos 52 y 53 RGRSS.

Por consiguiente, la Sala comparte el criterio del motivo que se razona bajo el ordinal tercero, entendiendo que dichos preceptos de la LGSS, así como el artículo 70 del RGRSS de 1995, establecen un régimen de recargo de mora, variable entre el 5% y 20%, según que los sujetos responsables del pago presenten o no los documentos de cotización establecidos por la TGSS y según que el ingreso se efectúe dentro o después de los dos meses naturales siguientes al del vencimiento del plazo reglamentario que resulta aplicable a las Corporaciones locales cuando concurran los requisitos legales y reglamentarios, devengo que se produce hasta el momento del ingreso efectivo del pago o en que resulta posible la deducción o compensación de deudas.

Las anteriores consideraciones justifican la estimación parcial del recurso de casación en interés de ley formulado, declarando de la propuesta, únicamente, como doctrina legal que "en los procedimientos recaudatorios seguidos por la TGSS por deudas de las Administraciones locales procede la reclamación del recargo de mora correspondiente en los pagos efectuados fuera del período reglamentario, cuyo devengo se produce hasta el momento del ingreso efectivo del pago o en que resulta posible la deducción o compensación de deudas ". No se hace especial pronunciamiento sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,