Breve aproximación al debate doctrinal y jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica del recargo de prestaciones: su posible influencia en la determinación del porcentaje aplicable
| Autor | Miguel Cardenal - Javier Hierro Hierro |
| Páginas | 27-36 |
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La cuestión de la determinación de la naturaleza jurídica del recargo de las prestaciones de la Seguridad Social por omisión de medidas de seguridad e higiene en el trabajo ha suscitado un vivo debate tanto en la doctrina científica como en la
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Jurisprudencia. Sin embargo, no se pretende aquí realizar una estudio dogmático sobre la naturaleza jurídica del recargo, sino exponer panorámicamente las distintas tesis o, al menos, las más destacadas defendidas hasta el momento -medida sancionadora, como indemnización civil o tertium genus28-, por cuanto, en numerosos supuestos, la doctrina judicial, infiuenciada tanto más si cabe por la calificación jurídica atribuida al recargo de prestaciones que por el ordenamiento jurídico aplicable, ha seguido distintos criterios al abordar el estudio de los conceptos normativos que habrán de servir como delimitadores de su porcentaje aplicable.
A partir del Decreto de 22 de junio de 1956 en el que el párrafo 4.º de su artículo 55 calificó el recargo como sanción, la posición predominante tanto en la doctrina científica como en la jurisprudencial es la que identifica a éste como medida sancionadora y punitiva29.
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En este sentido se pronunció la doctrina constitucional -STC 158/1985, de 26 noviembre-, en la que se afirmó que el "recargo que prevé el art. 93 de la Ley General de Seguridad Social constituye una responsabilidad a cargo del empresario extraordinaria y puramente sancionadora que, por ello, ha de ser interpretada de manera restrictiva..."29 bis, si bien distintos pronunciamientos posteriores eluden manifestarse sobre la cuestión, así la STC 163/1993, de 18 mayo, establece que no corresponde al Tribunal Constitucional "revisar la calificación del órgano judicial sobre la naturaleza" del recargo y la STC 81/1995, de 5 junio, la cual sostiene que "aunque este Tribunal, haciéndose eco de una dilatada jurisprudencia del extinto Tribunal Central de Trabajo, incidentalmente ha afirmado que el recargo previsto en el artículo 93 LGSS constituye una responsabilidad a cargo del empresario extraordinaria y puramente sancionadora que, por ello, ha de ser interpretada de manera restrictiva [...], es innecesario terciar en la polémica doctrinal sobre la naturaleza jurídica de esta figura esclareciendo concretamente si en puridad se trata de una genuina sanción administrativa [...]".
Pero no basta la calificación ex lege realizada en su día sobre la naturaleza jurídica del recargo por omisión de medidas de seguridad para conceptuarlo, esto es, para identificar de modo definitivo su verdadera naturaleza30, sino que se hace necesario analizar la adecuación del régimen jurídico aplicable a éste con el dispuesto para las sanciones administrativas para ver si se produce una integración plena del recargo de prestaciones de la Seguridad Social en aquéllas.
Siguiendo a la doctrina más autorizada, la sanción administrativa debe ser entendida como "un mal infiingido por la Administración a un administrado como
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consecuencia de una conducta ilegal"31, al que se llega a través de un procedimiento formal debido a su carácter punitivo, en el que deben concurrir los elementos siguientes32:
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La conducta sancionable ha de estar contenida en un texto legal (principio de legalidad strictu sensu);
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El principio de legalidad impone la exigencia material absoluta de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, exigencia que afecta a la tipificación de las infracciones, a la graduación y escala de las sanciones y a la correlación entre unas y otras, de tal modo que el conjunto de las normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta (STC 116/1993, de 29 de marzo), sin que quepan cláusulas generales o indeterminadas de infracción (principio de tipicidad)33;
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Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de las mismas, aun a título de simple inobservancia (culpabilidad);
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Ha de existir una correspondencia entre la infracción y la sanción (principio de proporcionalidad); y
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No puede entenderse reducido el derecho a la presunción de inocencia en materia administrativa.
A la luz de esta concepción, cabe cuestionarse la eventual identidad entre ambas figuras jurídicas, y ello por cuanto34:
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Se determina legalmente que sea el accidentado o sus causahabientes, como personas que han sufrido directamente la infracción empresarial, quienes vean incrementadas las prestaciones económicas ordinarias a las que tengan derecho35.
Siendo una sanción parecería más lógico que fuera la Administración el sujeto legitimado para percibir este recargo36;
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El recargo de prestaciones de la Seguridad Social impuesto por el artículo 123 TRLGSS, cuando deriva del incumplimiento de medidas de seguridad e higiene en el trabajo, causantes del accidente, exige, según reiterada jurisprudencia, la existencia de nexo causal adecuado entre el siniestro del que trae causa el resultado lesivo para la vida o integridad física de los trabajadores y la conducta pasiva del empleador, consistente en omitir aquellas medidas de seguridad impuestas por normas reglamentarias respecto a máquinas, instrumentos o lugares de trabajo, excluyéndose la responsabilidad empresarial cuando la producción del evento acontece por conducta imprudente del trabajador accidentado o de manera fortuita de forma imprevista o imprevisible sin constancia diáfana del incumplimiento por parte del empleador de alguna norma de prevención37, no bastando, por ende, para el nacimiento del mismo el incumplimiento objetivo del deber contenido legalmente, sino al que ha de unirse el acaecimiento de un resultado dañoso, un accidente de trabajo o enfermedad profesional;
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La omisión originaria causante del accidente de trabajo puede afectar a las medidas generales o particulares de seguridad exigibles en el desempeño de la actividad laboral, por ser las adecuadas, atendidas las circunstancias concurrentes y la diligencia exigible a un prudente empleador, con criterios ordinarios de normalidad para prevenir o evitar una situación de riesgo en la vida o salud de los trabajadores, criterios estos que no son otra cosa que refiejo y operatividad, en el ámbito de la Seguridad Social, del derecho básico en el contenido de la relación laboral recogido en los artículos 4.2 y 19 del Estatuto de los Trabajadores y que con carácter general y como positivación del principio de derecho alterum non laedere es elevado a rango constitucional por el artículo 15 de la CE38;
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La responsabilidad empresarial impuesta por este recargo es calificada de cuasi-objetiva con escasa incidencia de la conducta del trabajador39;
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El recurso al concepto de la gravedad de la falta "constituye, cuando menos, un concepto jurídico indeterminado que admite amplios reductos a la interpretación subjetiva"40; y,
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El procedimiento administrativo para la imposición del recargo se encuentra regulado por la Orden de 18 de enero de 1996, para la aplicación y desarrollo del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, sobre incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, pudiéndose hablar por tanto de la inexistencia de procedimiento administrativo sancionador propiamente dicho y ello porque no reúne las garantías que son propias de éste41.
No obstante, tal y como también viene reiterando la jurisprudencia, la posible consideración del recargo como sanción administrativa no comportaría vulneración del principio non bis in idem, "pues conforme a la jurisprudencia constitucional «la regla non bis in idem no siempre imposibilita la sanción de unos mismos hechos por autoridades de distinto orden y que los contemplen, por ello, desde perspectivas diferentes (por ejemplo, como ilícito penal y como infracción administrativa o laboral)» y que por su misma naturaleza «sólo podrá invocarse en el caso de
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duplicidad de sanciones, frente al intento de sancionar de nuevo, desde la misma perspectiva de defensa social, unos hechos ya sancionados, o como medio para obtener la anulación de la sanción posterior» [...] destacándose doctrinalmente que es indudable que recargo de prestaciones y sanción administrativa no contemplan el hecho desde «la misma perspectiva de defensa social», pues mientras el recargo crea una relación indemnizatoria empresario-perjudicado, la sanción administrativa se incardina en la potestad estatal de imponer la protección a los trabajadores"42.
Es en los argumentos utilizados para criticar la postura mayoritaria que considera el recargo de prestaciones de Seguridad Social como medida sancionadora y punitiva, donde encuentra su refrendo la posición que mantiene que éste reúne los aspectos configuradores de una mera indemnización43, cuyo presupuesto esencial no estaría tanto en la omisión de medidas de seguridad e higiene en el trabajo cuanto en el resarcimiento del daño provocado por tal incumplimiento44.
A ello ha de unirse que el artículo 46 del Anteproyecto de Ley de Prevención de Riesgos Laborales, de 20 de enero de 1992, dispusiera en su apartado 1 que en los supuestos en que como consecuencia de infracciones a la normativa sobre prevención de riesgos laborales se produjesen daños para la salud de los trabajadores de los que se derivasen prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social, además de las sanciones administrativas que correspondan, procederá el pago de una indemnización especial, consistente en un aumento de las referidas prestaciones, procedién-dose a "la propuesta de una nueva y diversa ordenación legal...
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