Real Decreto-ley 4/2026, de 10 de febrero, por el que se garantiza la accesibilidad equitativa a bienes y servicios en situaciones de emergencia.

I

La evolución reciente de los mercados, así como la ocurrencia de situaciones de emergencia de carácter extraordinario –tales como fenómenos meteorológicos adversos de gran intensidad, incluidas las depresiones aisladas en niveles altos (DANA), y accidentes graves que afectan infraestructuras estratégicas de transporte– ha puesto de manifiesto la existencia de condiciones de mercado que pueden gravemente distorsionar el acceso de la ciudadanía a bienes y servicios esenciales. En tales contextos, la alteración significativa de las condiciones de oferta y demanda puede dar lugar a incrementos de precios que no responden a variaciones estructurales de los costes ni a mejoras objetivas del servicio, sino exclusivamente a la dinámica temporal de una emergencia, reduciendo la capacidad de elección de las personas consumidoras y usuarias en un momento de especial vulnerabilidad.

Con motivo del accidente ferroviario en Adamuz, en la provincia de Córdoba, el día 18 de enero, y el consecuente cierre temporal de la línea ferroviaria que une Madrid con Andalucía, se ha puesto de manifiesto cómo una eventualidad que afecta a la oferta de un determinado servicio de transportes puede repercutir directamente en el derecho a la libertad de movimientos de la ciudadanía, al producirse una elevación de precios desproporcionada en el resto de servicios de transporte que excluye del acceso a estos a parte de la sociedad que habitualmente requiere de su servicio.

Ante estas circunstancias, la Constitución Española mandata a los poderes públicos, en virtud de su artículo 51, a garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo su seguridad, salud y legítimos intereses económicos. Este mandato cobra una especial importancia en situación de vulnerabilidad, como las generadas tras un fenómeno meteorológico adverso extremo o un accidente ferroviario de gran magnitud, pues los poderes públicos deben promocionar políticas y actuaciones tendentes a garantizar los derechos de las personas consumidoras vulnerables en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la concreta situación de vulnerabilidad en la que se encuentren, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.2 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

Estos mandatos no están orientados únicamente a la actuación de los poderes públicos, si no que los operadores del mercado, dentro del ámbito de las relaciones entre consumidores o usuarios y empresas, también deben prever y eliminar, siempre que sea posible, las circunstancias que generan la situación de vulnerabilidad, así como paliar sus efectos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.6 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

La normativa española ya prevé situaciones en las que los poderes públicos puedan limitar de forma temporal la libertad de precios, como las previstas en el artículo 13.2 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista o en el artículo 11.1 g) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. No obstante, estas previsiones se han demostrado como insuficientes para poder garantizar un acceso equitativo a bienes o servicios cuando se da una eventualidad que altera de forma excepcional e imprevista las condiciones de oferta y demanda en relación con determinados bienes o servicios.

La experiencia normativa vigente y la praxis administrativa ponen de manifiesto la necesidad de reforzar los mecanismos de protección de las personas consumidoras y usuarias frente a prácticas que puedan resultar abusivas en situaciones sobrevenidas de emergencia y que generan una situación de vulnerabilidad adicional. En este ámbito, normas de carácter urgente aprobadas en los últimos años, como el Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 o el Real Decreto-ley 20/2021, de 5 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo para la reparación de los daños ocasionados por las erupciones volcánicas y para la reconstrucción económica y social de la isla de La Palma, han introducido medidas excepcionales de protección social y económica en contextos de crisis –como los paquetes normativos en respuesta a la crisis energética o a las consecuencias económicas de la guerra en Ucrania, que incorporan medidas temporales de contención de precios y de apoyo a los colectivos más vulnerables–, demostrando la viabilidad y la legitimidad constitucional de intervenciones de carácter temporal ante circunstancias extraordinarias que afectan al funcionamiento normal de los mercados y al bienestar de la población.

Por todo lo anterior, resulta imprescindible introducir una limitación temporal de los precios máximos aplicables durante la vigencia de una situación de emergencia que altere de forma significativa las condiciones de oferta y demanda de un mercado concreto, a fin de proteger la equidad, la transparencia y la confianza de la ciudadanía en el mercado. Dicha limitación consiste en fijar como precio máximo el aplicable en un período anterior de referencia, con sujeción a un criterio objetivo y verificable, evitando así incrementos susceptibles de perjudicar gravemente a las personas consumidoras y usuarias en un momento de especial fragilidad.

II

La presente norma modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, con el objetivo de incorporar este límite máximo de precios en situaciones de emergencia de carácter extraordinario, reforzando así la protección de los legítimos intereses económicos de las personas consumidoras y usuarias y prohibiendo expresamente prácticas que puedan revestir carácter abusivo en contextos de emergencia. Esta modificación se alinea con los principios y técnicas normativas observados en reales decretos-ley que han incorporado medidas temporales de protección social y económica, con criterios claros y proporcionales destinados a preservar el interés general sin alterar de forma permanente los mecanismos ordinarios de formación de precios.

A efectos de la determinación del precio máximo aplicable durante la vigencia de una situación de emergencia, la norma establece como una referencia el precio máximo efectivamente aplicado durante los treinta días naturales inmediatamente anteriores a la fecha de inicio...