El Real-Decreto ley 14/2019, el apremio de las comunidades autónomas en materia de utilización de herramientas digitales y electrónicas y el incremento del control administrativo de la opinión y de la información en redes
| Autor | Andrés Boix Palop |
| Cargo | Professor de dret administratiu a la Universitat de València |
| Páginas | 14-29 |
EL REIAL DECRET LLEI 14/2019, EL CONSTRENYIMENT DE LES COMUNITATS
AUTÒNOMES EN MATÈRIA D’UTILITZACIÓ D’EINES DIGITALS I ELECTRÒNIQUES I
L’INCREMENT DEL CONTROL ADMINISTRATIU DE L’OPINIÓ I DE LA INFORMACIÓ
EN XARXES
Andrés Boix Palop*
Resum
El present treball analitza les modicacions del nostre ordenament jurídic contingudes al Reial decret llei 14/2019 i
els seus problemes tant jurídics com d’oportunitat. En concret, s’hi analitzen els dubtes de constitucionalitat per la
manca de la “necessitat extraordinària i urgent” de la regulació, però també la possible afectació a l’exercici de drets
fonamentals com ara les llibertats d’expressió i informació en l’àmbit digital com a conseqüència de les noves facultats
de control que es reconeixen a l’Administració. Així mateix, s’estudien les restriccions imposades a les comunitats
autònomes pel que fa a la utilització de determinades eines digitals i s’exposa la seua dubtosa constitucionalitat a partir
de la jurisprudència tradicional del Tribunal Constitucional, recentment reiterada, sobre l’àmbit d’autonomia garantida
pel que fa a la tria d’instruments electrònics de procediment com a eina d’autoorganització.
Paraules clau: dret administratiu; llibertat d’expressió; Internet; mordassa digital; administració electrònica; distribució
de competències; decret llei.
LAW-DECREE 14/2019, THE CONSTRAINTS OF AUTONOMOUS REGIONS
REGARDING USE OF DIGITAL AND ELECTRONIC TOOLS AND INCREASING
ADMINISTRATIVE CONTROL OF OPINION AND INFORMATION ON
NETWORKS
Abstract
This paper analyses the changes to the Spanish legal system contained in Law-decree 14/2019 and the problems they
pose in terms of legality and timeliness. Specically, it analyses the doubts about their constitutionality, given the lack
of an “extraordinary and urgent need” for the regulation, but also the possible eect on exercising basic rights such as
the freedoms of expression and information in the digital sphere as a consequence of the new powers of control granted
to the Administration Likewise, it studies the restrictions imposed on Spain’s autonomous regions with regard to using
certain digital tools and outlines their dubious constitutionality based on the Constitutional Court’s traditional case
law, recently reiterated, on the autonomy guaranteed with regard to the choice of procedural electronic instruments as
a tool of self-organisation.
Key words: administrative law; freedom of expression; Internet; digital gag law; e-government; distribution of
competences; law-decree.
* Andrés Boix Palop, professor de dret administratiu a la Universitat de València. Facultat de Dret, avinguda dels Tarongers, s/n,
46002 València. andres.boix@uv.es, @Andres_Boix.
Article rebut el 21.09.2020. Avaluació cega: 06.10.2020 i 14.10.2020. Data d’acceptació de la versió nal: 23.10.2020.
Citació recomanada: Boix Palop, Andrés. (2020). El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en
matèria d’utilització d’eines digitals i electròniques i l’increment del control administratiu de l’opinió i de la informació en xarxes.
Revista Catalana de Dret Públic, 61, 14-29. https://doi.org/10.2436/rcdp.i61.2020.3526.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 15
Sumari
1 Context i condicions de l’aprovació del Reial decret llei 14/2019
2 La més que qüestionable extraordinària i urgent necessitat dels continguts del Reial decret llei 14/2019
3 Limitacions a les possibilitats d’autoorganització de les administracions públiques
3.1 La voluntat de convertir el DNI digital en l’únic mitjà jurídicament vàlid d’identicació digital i
signatura electrònica
3.2 Restriccions per a les bases de dades i l’emmagatzemament en núvol ubicats fora del territori de la
Unió Europea
3.3 Limitacions a la utilització del blockchain per part de les administracions públiques
4 Restriccions desproporcionades de drets i garanties respecte de l’activitat digital de la ciutadania
5 Conclusions
6 Referències bibliogràques
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 16
1 Context i condicions de l’aprovació del Reial decret llei 14/2019
El Reial decret llei 14/2019, de 31 d’octubre,1 mitjançant el qual s’adopten mesures urgents per raons de
seguretat pública en matèria d’administració digital, contractació del sector públic i telecomunicacions, va
ser convalidat posteriorment per la Diputació Permanent del Congrés dels Diputats el 27 de novembre de
2019 amb una àmplia majoria que va incloure els vots favorables del Partit Socialista (PSOE), el Partit
Popular (PP) i Ciudadanos (Cs).2 Al text aprovat veiem l’evolució d’alguns elements estructurals del nostre
dret administratiu, aprovat per ampli consens tot i ser un moment d’important fragmentació política i al
bell mig d’una conjuntura electoralment i política complexa. Han estat partits polítics no estatals els que
principalment s’han oposat a la norma ns al punt que dos governs autonòmics hi han presentat recurs
d’inconstitucionalitat. Ho va fer en primer terme el Govern de Catalunya, després del Dictamen 6/2019 del
Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya, òrgan consultiu en la matèria d’aquesta comunitat autònoma,
que va ser molt crític amb diversos elements formals i materials del Reial decret llei 14/2019, i després
ho ha fet també l’executiu del País Basc. En el moment d’escriure i revisar aquestes línies encara no hi ha
sentència del Tribunal Constitucional (TC) que ens permeta conrmar si alguna d’aquestes crítiques, no
només polítiques sinó també jurídiques, són considerades amb una fonamentació sucient com per derivar
en la inconstitucionalitat total o parcial del text.
En una anàlisi que deixe de banda consideracions polítiques que expliquen l’origen de la reforma legal
i es centre en qüestions jurídiques apareixen dos elements que han centrat l’atenció i les crítiques.
D’una banda, com l’Estat, a poc a poc però de manera clara, fa servir la legislació bàsica en matèria de
procediment administratiu i règim comú de les administracions públiques quan apareixen elements referits
a la digitalització o la transformació electrònica per anar centralitzant competències i llevar part del marge
d’autonomia organitzativa del qual ns ara gaudien les administracions autonòmiques. Una tendència que ja
va quedar palesa a la recent reforma del procediment administratiu de l’any 2015, per exemple, i que ns i tot
ha hagut de ser matisada pel Tribunal Constitucional, amb la seua important Sentència 55/2018,3 que limita
la capacitat de control i recentralització de l’Administració de l’Estat que la disposició addicional segona
de la Llei 39/2015 posava en mans de l’Estat, i que torna a ser present al Reial decret llei 14/2019. D’altra
banda, com el legislador —encara que en aquest cas siga el poder executiu qui actua com a legislador—
dota cada vegada de més poders de control les administracions públiques per scalitzar i monitoritzar les
activitats dels ciutadans que fan ús de recursos digitals, incrementant potestats i poders públics de supervisió
de manera molt notable, i que van més enllà del que era freqüent en entorns de comunicació més tradicionals,
quan estem en aquests àmbits.
En aquest treball tractarem d’explicar, a partir d’una anàlisi estrictament jurídica, quin és l’abast exacte de les
modicacions introduïdes amb el Reial decret llei i les seues conseqüències respecte del model de distribució
territorial del poder en el seu vessant més burocràtic-administratiu. Així mateix, també tractarem sobre quins
podrien assenyalar-se com alguns dels problemes jurídics de la norma, en concret els que tenen a veure amb
dubtes de constitucionalitat per raons ja siguen de tipus formal-competencial —manca d’extraordinària i
urgent necessitat que habilita el poder legislatiu per legislar en casos com aquest—, ja de contingut material
d’una norma que planteja dubtes de manca de proporcionalitat en les restriccions de drets i llibertats que
permet l’Administració i que redibuixa el marc de relacions entre les administracions autonòmiques i
l’Administració de l’Estat.
2 La més que qüestionable extraordinària i urgent necessitat dels continguts del Reial
decret llei 14/2019
Encara que la jurisprudència del Tribunal Constitucional s’ha fet una mica més exigent darrerament,
tradicionalment ha estat molt tova en el control de l’exigència d’extraordinària i urgent necessitat a partir de
1 Publicat al Butlletí Ocial de l’Estat (BOE) de 5 de novembre de 2020.
2 Unidas Podemos (UP) va optar nalment per l’abstenció, mentre que partits com Esquerra Republicana de Catalunya (ERC),
Partido Nacionalista Vasco (PNV) o Compromís, tots ells suports parlamentaris abans i després de les eleccions de novembre de
2019, hi van votar en contra. També s’hi va oposar, per altres raons, el grup parlamentari VOX (Diario de Sesiones del Congreso de
los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, any 2019, XIII, legislatura núm. 14, p. 71).
3 BOE de 22 de juny de 2020.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 17
la qual l’article 86.1 de la Constitució espanyola de 1978 (CE) permet a l’executiu dictar normes amb rang
de llei (com a laxa la deneixen tant Duque Villanueva (2018: 223-224) com Carmona Contreras (2018:
1280-1282), que ha deixat escrit que el control del pressupost habilitant dels decrets llei a Espanya és un
constant “querer y no poder”, sense efectius casos de control ns a la STC 68/2007 i molta comprensió vers
les justicacions de la necessitat a la jurisprudència posterior, particularment amb els decrets llei òmnibus
que integren diversos continguts com és el cas de la STC 199/2015; darrerament Cotino Hueso (2020: 14-
15) ha revisat la jurisprudència constitucional més recent en la matèria a partir de les recents STC 14/2020,
61/2018 i 152/2017 en un sentit similar). Ara bé, ns i tot a aquestes més recents sentències a què ens referim,
on ocasionalment sí que s’ha fet esment a la consideració per part del govern de torn del fet que el requisit hi
concorria, les decisions han tingut un caràcter de reprovació simbòlica més que d’un altre tipus, donat el fet
que arriben sempre molt després de la convalidació parlamentària del decret llei o de la seua tramitació com
a llei, amb tots els seus efectes ja exhaurits i completats. Probablement per aquesta raó, l’ús del decret llei a
Espanya és creixent, ns al punt que es podria considerar descontrolat, tendència que s’ha incrementat encara
més darrerament amb la situació de pandèmia de la covid-19 durant el 2020. En tot cas, com a consideració
prèvia per entendre els problemes del Reial decret llei 14/2019, paga la pena recordar-nos d’aquest problema
estructural i de les conseqüències que ha dut, incentivant un creixent recurs a aquesta eina normativa (sobre
aquesta qüestió, Boix Palop (2012: 125-131) n’ha fet una primera aproximació quantitativa; posteriorment,
de manera més completa, Martín Rebollo (2015), i, sobretot, Sanz Gómez (2020) han fet un còmput molt
més exhaustiu que demostra el greu problema i l’abús de la gura), perquè explica en part les deciències
de la norma que analitzem.
En efecte, i donada aquesta laxa jurisprudència constitucional, no és d’estranyar que el Reial decret llei
14/2019 siga, de nou, un exemple de norma legal d’origen governamental on la justicació constitucional
de la seua suposada extraordinària i urgent necessitat siga difícil de detectar. De fet, el problema de les
mancances en matèria d’exigibilitat en el control de constitucionalitat d’aquest factor és ben palès en el
fet que el Govern no se sent ni tan sols obligat a fornir una explicació de mínims al respecte a la mateixa
norma. Cap de les referències de la seua exposició de motius a les necessitats de la societat actual i les
modicacions normatives que són adients per adaptar-les a l’esfera digital, com afrontar els riscos a partir
del previst a la Llei 36/2015 de Seguretat Nacional o la importància de completar l’Estratègia de Seguretat
Nacional 2017, aprovada pel Reial decret 1008/2017, en matèria de ciberamenaces o problemes associats al
desenvolupament tecnològic explica les raons per les quals la resposta normativa continguda al Reial decret
llei 14/2019 seria no només necessària sinó d’una necessitat extraordinària i, a més, urgent, raó per la qual
no hauria estat possible aprovar-la conjuntament amb eixos instruments normatius previs o no podria ser-
ho, senzillament, amb el procediment legislatiu ordinari. En aquest sentit, el TC ha acceptat tradicionalment
situacions de necessitat relativa (Duque Villanueva, 2018: 224) acceptant ns i tot eixa necessitat quan
siga precisa la norma per satisfer objectius del programa de govern que requerisquen una acció normativa
immediata (STC 6/1983 i 111/1983) mentre que una inferència no arbitrària de la urgència, sense que calga
posar de manifest les raons per les quals no és possible recórrer al procediment legislatiu ordinari, ha estat
entès com a sucient justicació (Carmona Contreras, 2018: 1281, esmentant les STC 31/2011, 137/2011,
En el cas que analitzem, l’únic intent de justicar la urgència de la regulació és el següent paràgraf:
“Los recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español han puesto de relieve la
necesidad de modicar el marco legislativo vigente para hacer frente a la situación. Tales hechos demandan
una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan sucesos de esta índole estableciendo un marco
preventivo a tal n, cuyo objetivo último sea proteger los derechos y libertades constitucionalmente
reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos.”
Encara que no s’hi explicite, sembla evident, si més no per les declaracions dels membres de l’executiu en
presentar la modicació normativa, que l’objectiu del Reial decret llei era impedir l’anomenada República
Digital Catalana: com es va indicar durant el debat parlamentari de tramitació de la norma,4 es tractava d’una
4 Es pot consultar la nota de premsa de la reunió del Consell de Ministres a la web del Govern d’Espanya. En aquesta nota de
premsa, però, tampoc no hi cap referència explícita a la qüestió referida a la situació a Catalunya, passada i present, i en concret a la
possibilitat que el Govern català estiguera avançant cap a la creació d’espais digitals amb vocació de crear una mena de llavor d’una
possible futura República Digital Catalana, encara que sí que podem trobar com, al mateix Consell de Ministres, s’hi referencien
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 18
reacció a “[lo]s recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español”, en referència
a la dinàmica de confrontació entre la Generalitat de Catalunya i el Govern del Regne d’Espanya arran la
voluntat de convocar un referèndum d’autodeterminació i, en el seu cas, desplegar o no els corresponents
efectes. Una situació que va donar lloc a la consulta unilateralment organitzada per la Generalitat de Catalunya
l’1 d’octubre de 2017, que l’Estat va tractar d’impedir per tots els mitjans (sobre aquest conicte, es pot
consultar l’especial de la revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho d’octubre de 2017,
inclosa una cronologia completa dels esdeveniments ns a la data de celebració de la consulta). Malgrat el fet
que l’Estat i el seu aparell jurídic varen deixar sense cap mena d’efecte totes les decisions preses, no va tindre
en canvi capacitat per evitar les votacions —sí per forçar que es produïssen sense una cobertura de garanties
sucients, però— ni el recompte, la qual cosa va ser imputada, en part, a la seua incapacitat per controlar
ex ante certs usos i eines d’administració electrònica a disposició de les autoritats autonòmiques catalanes.
Són precisament aquests riscos i aquestes possibilitats d’actuació les que la norma tracta de contindre i la
necessitat a què el paràgraf en qüestió fa referència, tot i que de manera insucient, no del tot explicitada i,
per aquesta raó, inadequada. Si la norma efectivament vol fer front als problemes breument indicats, no basta
amb la referència del paràgraf transcrit sinó que, per començar, s’hauria d’haver explicitat quins varen ser
eixos “recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español” tal com, per exemple,
s’acaba d’exposar de forma succinta al present treball. Addicionalment, caldria exigir per quina raó la
resposta a eixos esdeveniments que es consideren tan greus requereix una norma com la que es planteja, amb
les mesures concretes que conté. En efecte, no s’entén gaire bé, i en cap moment la norma fa el més mínim
esforç per explicar què té a veure la situació descrita amb la necessitat de prohibir l’ús de determinades
eines informàtiques —com ara les que es basen en el que es coneix com a blockchain (Legerén-Molina,
2019: 197-208)—, restringir l’ús de l’emmagatzemament en núvol que fan les administracions públiques
en determinats casos o limitar l’autonomia de totes les administracions públiques diferents de la de l’Estat
pel que fa a les possibilitats d’utilització de signatura digital. Cap d’aquestes eines o possibilitats sembla
haver estat conictiva ni problemàtica en el passat; el seu ús ha estat normal per moltes administracions
públiques. Recordem en aquest punt que ni tan sols la necessitat de les mesures és justicació sucient:
l’article 86.1 CE considera que, a més, hi ha d’haver un contingut d’excepcionalitat i urgència en aquesta
necessitat, elements que són sobrers a la justicació del Reial decret llei, emparant-se en la jurisprudència
constitucional comentada. S’ha de dir, però, que ni tan sols amb l’anàlisi de mínims fonamentat en una
exigència de la nota d’urgència que simplement no suposa arbitrarietat, que ha estat la pauta constitucional,
és senzill acceptar per quina raó esdeveniments de 2017 generaven una sobtada urgència el 2019, dos anys
després, quan durant tot eixe temps una reforma amb aquests continguts no havia estat ni encetada. Ni tan
sols es justica degudament la necessitat d’una ecàcia immediata de la norma, justicació més habitual (de
Vega García, 1990: 269-270). És ben dubtós que puga concórrer l’habilitació constitucional per una reforma
com l’analitzada, si efectivament es tracta de donar resposta a fets de fa anys i no hi ha cap situació nova que
permeta explicar una nova necessitat sobrevinguda, que en tot cas la norma hauria també d’exposar —cosa
que tampoc no fa.
Res d’això és al present Reial decret llei, la qual cosa no només impedeix entendre que s’ha justicat
degudament l’existència d’eixa extraordinària i urgent necessitat, d’una banda. D’altra banda, a més, la
inexistent explicació dels riscos que es pretenen combatre, la falta de referències sobre en què consistirien o
la inexistent explicació de per quines raons les normes aprovades pel Govern al Reial decret llei 14/2019 hi
serien una resposta apropiada, ens impedeix avaluar mínimament la seua possible o potencial utilitat per fer-
los front. Per totes aquestes raons, s’ha de considerar que ens trobem davant d’una norma que no respecta el
marc constitucional pel que fa a la possibilitat i habilitació constitucional excepcional del Govern per dictar,
mitjançant decrets llei, normes amb rang de llei. Malgrat el fet que ens hem acostumat a aquesta hipertròa
de l’activitat legislativa ordinària reconduïda via decret llei —i molt especialment durant l’última legislatura
el recurs a l’instrument ha estat constant—, cal assenyalar que estem davant d’una anomalia constitucional
i d’un abús que ha de ser degudament criticat cada vegada que es produeix. Doncs bé, aquest n’és un altre
exemple, i molt escandalós. En aquest mateix sentit, de fet, es pronuncien un nombrós grup de juristes
decisions d’impugnació de diversos acords del Govern català o del Parlament de Catalunya, tant davant dels tribunals ordinaris com
del Tribunal Constitucional, que fan palès el marc de conicte institucional en què s’aprova el Reial decret llei 14/2019. D’altra
banda, una simple recerca a qualsevol instrument de cerca permet trobar a la xarxa nombroses declaracions de membres del Govern
apuntant que aquesta és l’explicació de la mesura.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 19
que, amb arguments semblants als ací exposats, ha demanat, sense èxit, al defensor del Poble espanyol la
interposició d’un recurs d’inconstitucionalitat, el Dictamen 6/2019 del Consell de Garanties Estatutàries de
Catalunya (fonament jurídic segon), així com part de la doctrina (Cotino Hueso, 2020: 15-16).
Si anem més enllà de l’anàlisi estricta de necessitat com a clàusula habilitant i incorporem la dimensió de
la proporcionalitat de les mesures aprovades, mentre que aquestes explicacions manquen sí que hi són ben
paleses les limitacions de drets i excessos en les potestats de control que s’atorguen a les administracions
públiques i que analitzarem a continuació. Això tindrà conseqüències pel que fa a l’anàlisi ja no formal i
respecte de l’habilitació per dictar la norma sinó pel que fa al seu contingut material i la constitucionalitat
d’aquestes restriccions de drets fonamentals. A continuació, doncs, analitzem si al Reial decret llei 14/2019
hi trobem limitacions desproporcionades d’alguns drets i llibertats de tots els ciutadans, d’una banda, o
afeccions excessives i més enllà del permès a la Constitució a la capacitat d’organització autònoma de les
administracions públiques territorials, d’altra banda.
3 Limitacions a les possibilitats d’autoorganització de les administracions públiques
Una part essencial del Reial decret llei 14/2019 té a veure, com ja s’ha apuntat, amb la voluntat de l’Estat
de limitar les possibilitats d’altres administracions públiques per utilitzar una sèrie d’instruments o eines,
tant tecnològiques com jurídiques, de les quals ns ara havien gaudit i que havien pogut utilitzar sense
majors problemes. Essencialment, hi trobem mesures referides a l’obligatorietat d’utilització amb caràcter
exclusiu i excloent del DNI electrònic com a document d’acreditació de la identitat digital dels ciutadans,
la prohibició d’utilització de la tecnologia de registre compartit (blockchain) per part de les administracions
públiques espanyoles i la prohibició de fer serveis d’emmagatzemament digital en núvol a servidors de fora
de la UE (Alamillo Domingo, 2019). Totes tres semblen fortament derivades del fet que el Govern de l’Estat
tem que aquests instruments puguen ser utilitzats, o que ho hagen estat ja, pels moviments sobiranistes —
encara que, com ja s’ha dit, tota l’explicació i detalls mínims al respecte són mancants a l’exposició de la
urgent necessitat de la norma. Tanmateix, no s’acaba d’entendre —ni tampoc sembla que el Reial decret llei
14/2019 ho justique ni tan sols mínimament— per quina raó aquest fet ha de justicar la introducció d’unes
restriccions que afecten totes les administracions públiques per qualsevol activitat, en comptes de prohibir
només la seua utilització il·lícita o d’establir controls que diculten un mal ús d’aquestes eines, en comptes
de limitar la possibilitat de fer-les servir, en alguns casos, de forma quasi absoluta.
3.1 La voluntat de convertir el DNI digital en l’únic mitjà jurídicament vàlid d’identicació digital i
signatura electrònica
Pel que fa al DNI digital, l’article 1 del Reial decret llei modica la Llei orgànica 4/2015, de seguretat
ciutadana, per deixar clar que només el document nacional d’identitat, amb caràcter exclusiu i excloent, és el
document sucient i apte per acreditar a tots els efectes la identitat i dades personals del seu titular. En aquest
sentit, s’estableix a partir d’ara que:
Article 8.1 LO 4/2015: “[...] El Documento Nacional de Identidad es un documento público y ocial y tendrá
la protección que a estos otorgan las leyes. Es el único documento con suciente valor por sí solo para la
acreditación, a todos los efectos, de la identidad y los datos personales de su titular”.
De manera coherent, l’article 2 del Reial decret llei modica també la Llei 59/2003, de signatura electrònica,
en aquest mateix sentit, encara sense una expressa armació equivalent que aquest siga “l’únic document
amb sucient valor per si mateix” per poder procedir a l’acreditació de la identitat del titular. Sí que s’indica,
mitjançant l’ús de l’article determinat, que es considera, ns i tot en l’àmbit privat i el trànsit jurídic civil o
mercantil, que legalment el DNI digital és el document que acredita digitalment la identitat del seu titular:
Article 15.1 Llei 59/2003: “El documento nacional de identidad electrónico es el documento nacional de
identidad que acredita electrónicamente la identidad personal de su titular, en los términos establecidos en el
artículo 8 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, y permite la
rma electrónica de documentos”.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 20
Aquesta regulació és, si més no, sorprenent, tenint en compte que, en principi, la Llei 39/2015, del procediment
administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), normativa bàsica del procediment administratiu
aplicable a totes les administracions públiques, arreplegant el que havia estat per altra banda la regulació
tradicional vigent a Espanya almenys des de la llei d’accés electrònic als serveis públics de 2007, havia
acceptat només quatre anys abans tant com a mitjà d’identicació (art. 9) com de signatura (art. 10) altres
eines i instruments (Martín Delgado, 2010; Boix Palop, 2019: 344-345), incloent-hi no només certicats
electrònics sinó ns i tot sistemes de registre o clau i contrasenya que cada administració, segons els casos,
podia determinar, i garantint unes possibilitats d’identicació dels ciutadans davant les administracions
públiques que anaven molt més enllà del que la reforma de 2019 pretén (Alamillo Domingo, 2016a, 108-114,
i 2016b), abandonant una estratègia abans massa centrada en la identicació mitjançant DNI electrònic molt
unànimement considerada, tant per aplicadors pràctics com per la doctrina, com un innecessari entrebanc
(Martín Delgado, 2016: 263-267).
Per tractar de resoldre, si més no en part, aquesta paradoxa jurídica que fa que la identicació que seria
acceptable dins el procediment administratiu no ho siga ja, aparentment, dins el trànsit jurídic privat ni a
efectes d’identicació digital en matèria de seguretat ciutadana, el Reial decret llei 14/2019 sí que modica
un punt de la LPAC respecte d’aquestes qüestions. Així, encara que accepta que les administracions públiques
puguen seguir determinant els seus propis sistemes d’identicació, se sotmet a un nou règim d’autorització
prèvia per part de l’Administració general de l’Estat a tots aquells sistemes que siguen diferents dels de
certicat o segell electrònic. En tot cas, s’ha de dir que aquesta modicació en el fons no resol la paradoxa
esmentada: ns i tot amb eixa autorització estatal continua sent possible acreditar la identitat davant de
totes les administracions públiques espanyoles amb mecanismes diferents i alternatius al DNI digital. D’una
banda, és possible per tots els procediments que ho permeten i que han estat aprovats i reglamentats abans
de l’entrada en vigor de la norma. D’altra banda, per tots aquells que s’hi puguen afegir en el futur i que
compten amb l’ara preceptiva autorització estatal. En concret, el text de l’article 9 LPAC (la reforma de l’art.
10 és pràcticament idèntica) queda d’aquesta manera en el seu punt 2, apartat c, primer paràgraf:
consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro
previo como usuario que permita garantizar su identidad, previa autorización por parte de la Secretaría
General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que solo podrá
ser denegada por motivos de seguridad pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de
Seguridad del Ministerio del Interior. La autorización habrá de ser emitida en el plazo máximo de tres meses.
Sin perjuicio de la obligación de la Administración General del Estado de resolver en plazo, la falta de
resolución de la solicitud de autorización se entenderá que tiene efectos desestimatorios”.
Més enllà de la peculiar situació, sobre la qual no ve al cas incidir més, de tindre un decret llei regulant,
per una suposada situació d’extraordinària urgència, els sistemes d’identicació i signatura electrònica
(Alamillo Domingo, 2019), no s’acaba de comprendre la necessitat d’establir unes normes que, si s’entenen
com d’aplicació general, van contra la normativa bàsica estatal en matèria de procediment administratiu i
haurien hagut de derogar-la o modicar-la per eliminar aquestes opcions —cosa que no fan— o que si, al
contrari, s’entenen com a regulacions només per a determinades situacions en què hi haja una exigència legal
especíca d’acreditació exclusiva de la identitat amb totes les seguretats, semblarien sobreres pel que fa a les
seues pretensions d’exclusivitat (únic mitjà d’identicació digital).
A més, s’ha de dir que, a la llum del que ha estat la tradicional interpretació sobre l’autonomia dels ens locals
i, sobretot, de les comunitats autònomes, i del que recentment va deixar dit la STC 55/2018, per exemple,
respecte d’un model d’autorització prèvia molt semblant al que ara s’ha introduït, que la Llei 39/2015 preveia
a la seua disposició addicional segona i que la sentència obliga a interpretar de manera que es deixa sense
contingut autoritzador, és molt possible que aquesta exigència d’autorització prèvia s’entenga també com
a contrària al principi d’autonomia reconegut per la Constitució. En efecte, el Tribunal Constitucional ha
assenyalat explícitament —al fonament de dret 11 de la dita STC 55/2018 i especialment als seus punts d i
e— que:
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 21
STC FJ 11: “[…]
e) La disposición adicional segunda, según la interpretación indicada, contradice el criterio general conforme
al cual la Administración General del Estado no controla la actividad de las Comunidades Autónomas, salvo
en las formas y con las condiciones especícamente previstas en la Constitución. La autonomía política de
las Comunidades Autónomas, por lo mismo que impide condicionar la obtención de determinados créditos a
la presentación ante un Ministerio de determinados justicantes (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9), impide,
en principio, condicionar la creación o mantenimiento de plataformas electrónicas propias a la presentación
ante un Ministerio de la justicación en términos de eciencia.
[…] En suma, aunque la nalidad de la previsión controvertida es perfectamente legítima —compaginar
la implantación de los medios electrónicos en todas las administraciones públicas con los mandatos de
eciencia (art. 32.1 CE) y estabilidad presupuestaria (art. 135 CE)—, el instrumento empleado, de acuerdo
con la interpretación expuesta, no lo sería: una intervención de la administración central sobre decisiones
organizativas fundamentales de las Comunidades Autónomas constitucionalmente imprevista que no
cabe calicar de medida de coordinación debida, necesaria y proporcionada. Este control administrativo
indeterminado viene a colocar a las instancias políticas autonómicas y locales en una situación de dependencia
jerárquica respecto del Estado”.
La referència és llarga, però al meu parer resulta ben pertinent, perquè la identitat de raó entre el mecanisme
de control previst a la disposició addicional segona de la LPAC pel que fa a les decisions dels ens locals o
autonòmics sobre com desplegar les seues solucions tecnològiques en matèria de procediment i com analitzar
i controlar la seua millor eciència és estrictament equivalent, per no dir idèntica, a la posició de control
en què els nous articles 9 i 10 LPAC situen l’Administració de l’Estat respecte de la resta del sector públic
quan es tracta de determinar si les seues decisions organitzatives en el sentit de permetre altres possibilitats
d’identicació i signatura electrònica davant les administracions públiques són o no adequades.
Per aquestes raons, es pot armar que aquestes disposicions, en incorporar eixe control previ d’aquestes
característiques sobre les decisions autoorganitzatives de les comunitats autònomes a càrrec d’un òrgan
del Govern d’Espanya com és la Secretaria General d’Administració Digital, han de ser considerades
inconstitucionals, en línia semblant al que argumenta el Dictamen 6/2019 del Consell de Garanties
Estatutàries de Catalunya (fonament jurídic tercer), que les considera una clara invasió competencial. Ni
tan sols les consideracions de ciberseguretat han d’alterar aquesta conclusió, perquè com ha recordat el
mateix Tribunal Constitucional (STC 142/2018) i ha explicat de manera molt transparent Alamillo Domingo
(2019), la implementació i control de l’Esquema Nacional de Seguretat (ENS) competencialment correspon
també a les administracions públiques responsables dels diferents serveis gestionats en l’exercici de les seues
competències, sense perjudici de les competències de coordinació que puguen correspondre al Govern de
l’Estat o a altres òrgans adscrits a l’Administració central (Fondevila Antolín, 2016).
En aquest cas, ens trobem davant d’un mecanisme que funciona exactament igual que el que va donar lloc
a la STC 55/2018, amb una Administració de l’Estat a la qual la norma pretén erigir com a controladora
de la correcció de l’actuació d’altres administracions públiques pel que fa a decisions sobre qüestions
organitzatives estrictament internes que són perfectament possibles dins el model aprovat en la legislació
bàsica. De fet, com a prova que són perfectament possibles, l’Administració de l’Estat les té al seu abast
sense cap control extern ni necessitat d’exposar les seues raons organitzatives a altres poders. El fet que
es pretenga que les administracions autonòmiques i locals, per contra, hagen de justicar aquesta opció
és una manifestació ben evident d’un tracte diferenciat i una subordinació que no s’adiu gens bé amb la
noció constitucional d’autonomia i la consideració que la norma bàsica, per denició, ha de tractar totes les
administracions públiques de la mateixa manera.
Per últim, ha de ser notat que aquesta reforma no només suposa complicacions addicionals per a comunitats
autònomes o ens locals, sinó que qualsevol administració pública que no siga l’Administració de l’Estat es
veu afectada. Algunes, de fet, amb una relació molt habitual i constant amb usuaris i ciutadans respecte dels
quals, des de fa anys, per raó d’eixa relació estreta —es pot indicar l’exemple de les universitats públiques
en les relacions amb els seus estudiants—, s’han generalitzat els procediments on la identicació i signatura
es pot fer simplement amb sistemes d’usuari i contrasenya o equivalents. Es tracta, a més, d’una quantitat
notable de procediments, que a més van apareixent i refent-se constantment i que, a partir de l’entrada en
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 22
vigor de la modicació de la LPAC en aquest sentit, com a mínim cada vegada que es pretenga establir un nou
procediment amb aquests sistemes d’identicació i signatura, hauran d’afegir un obstacle procedimental més.
3.2 Restriccions per a les bases de dades i l’emmagatzemament en núvol ubicats fora del territori
de la Unió Europea
Perplexitats semblants apareixen enfront dels articles 3 i 4 del Reial decret llei pel que fa a les noves
normes i restriccions sobre la ubicació de bases de dades i dades cedides per les administracions públiques,
suposadament dictades per tal de garantir la millor seguretat d’aquestes activitats, que s’afegixen també als
Article 9.3 LPAC: “En relación con los sistemas de identicación previstos en la letra c) del apartado anterior,
se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento,
tratamiento y gestión de dichos sistemas se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso
de tratarse de categorías especiales de datos a los que se reere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas
en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se
deroga la Directiva 95/46/CE, en territorio español. En cualquier caso, los datos se encontrarán disponibles
para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes”.
Com és sabut, perquè el Govern de l’Estat ho va anunciar de manera molt emfàtica, la idea darrere la reforma
és prohibir la contractació amb servidors o serveis d’emmagatzemament en núvol en països de fora de la
Unió Europea o respecte dels quals les autoritats europees no hagen establert que disposen d’un nivell de
seguretat i garanties equivalents. El text nalment aprovat és totalment coherent amb aquesta pretensió i
inclou una prohibició explícita d’ús d’aquests serveis fora d’eixes situacions. La mesura no planteja els
problemes jurídics que hem comentat adés respecte de les previsions sobre identicació i signatura dels
ciutadans, perquè no s’aprova de manera diferenciada per les administracions territorials o institucionals i, en
canvi, es pretén d’aplicació general a tot el sector públic. Tampoc no suposa cap contradicció amb cap altra
norma del nostre ordenament jurídic. Tanmateix, sí que genera notables problemes a les aplicacions, més que
res perquè a dia de hui són moltes les eines d’emmagatzemament en núvol que les administracions públiques
tenen contractades amb empreses del sector privat, que molt usualment són multinacionals globals, que no
estan acostumades a tractar amb regulacions on hi ha una restricció com la introduïda pel Reial decret llei
14/2019 i que llavors és probable que tinguen repartits els seus servidors i sistemes d’emmagatzemament pel
món atenent a diverses circumstàncies econòmiques i regulatòries, però no a aquesta preocupació de la nova
norma aprovada a Espanya, que obligaria a mantindre els servidors sempre, almenys de moment, en països
que probablement no són els més econòmics per fer de manera global aquestes activitats.
El fet és que a dia d’avui, com que aquest procés europeu de certicació exigit per la norma per poder
acceptar emmagatzemament en núvol o físic fora del territori espanyol o europeu no està implementat encara
de manera total, una interpretació estricta i literal de la llei obliga les administracions públiques a deixar
d’utilitzar servidors o serveis d’emmagatzemament que estiguen ubicats fora de l’espai de la Unió Europea.
El nou article 46 bis introduït a la llei 40/2015 per l’article 4 del Reial decret llei, d’altra banda, rebla encara
més el clau estenent la prohibició, àdhuc, a mantindre bases de dades a països fora de l’espai europeu. A més,
no pot —llevat d’algunes excepcions— haver-hi transferència a un tercer país o organització internacional de
les dades, ni tan sols per raons organitzatives del servei, la qual cosa, donat el context econòmic i l’estructura
de prestació de serveis digitals habitual al món de les telecomunicacions i l’oferta d’eines electròniques, si
interpretada en sentit literal i estricte la norma —i si hi haguera una veritable voluntat de control per part de
l’Administració de l’Estat— podria obligar a canviar no pocs contractes actualment vigents sense que hi haja
una explicació entenedora sobre la raó que justica aquest canvi ni s’haja detectat ns ara un funcionament
defectuós o que haja generat problemes que puga justicar la prohibició; tampoc, pel que podem tindre
de moment constància, en relació amb els suposats problemes que en aquesta matèria hauria provocat la
pretensió d’organitzar una suposada República Digital Catalana.
A més a més, i per completar la regulació d’una manera de nou dubtosament respectuosa amb el principi
d’autonomia institucional, l’article 4 del Reial decret llei atorga de nou en aquest punt eines excepcionals de
control a l’Administració de l’Estat mitjançant una nova redacció de l’article 155 de la Llei 40/2015, que a
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 23
partir d’ara permetrà excepcionalment a l’Estat intervenir i suspendre la transmissió de dades que estiguen
fent altres administracions públiques en cas d’incompliment d’aquestes previsions i quan hi concórreguen
raons de seguretat nacional. Potser aquesta darrera referència a la seguretat nacional, encara que escarida i
que hauria de ser més desenvolupada, puga justicar aquest tractament d’excepció. S’ha de dir, però, que
les reexions ja fetes sobre el principi d’autonomia i les relacions de no subordinació de les administracions
autonòmiques o locals a l’Administració de l’Estat són plenament d’aplicació. Cal justicar bé qualsevol
excepció al principi de no control de les primeres per part de la darrera, de manera que en condicions de
normalitat davant de qualsevol incompliment el que hauria de fer aquesta última és impugnar les actuacions
controvertides de les altres administracions davant la jurisdicció contenciosa administrativa, com recorda la
ja esmentada STC 55/2018, que és el procediment normal i ordinari de control de la legalitat que resta en
mans de l’Administració de l’Estat, sense posar en qüestió garanties institucionals com l’autonomia local
(Baño León, 1988: 165-173; Parejo Alfonso, 2011: 145-154) o més directament el principi d’autonomia
aplicable a les comunitats autònomes.
3.3 Limitacions a la utilització del blockchain per part de les administracions públiques
Per completar el llistat de noves limitacions introduïdes per la reforma, s’ha de fer esment a l’article 3
del Reial decret llei 14/2019, que introdueix una prohibició, encara que temporal, a la utilització de les
tecnologies de registre distribuït (com ara el conegut blockchain) mitjançant una nova disposició addicional,
la sisena, a la LPAC, on queda de moment taxativament vedada la seua utilització a efectes d’identicació
en les relacions entre administracions públiques i ciutadans ns que no hi haja una regulació sobre la matèria
en l’àmbit europeu —regulació que, en el moment d’aprovació de la norma, senzillament, no existia, la qual
cosa forçava la paralització de qualsevol iniciativa en la matèria i que, en l’actualitat, encara no ha estat
completada—:
DA 6 LPAC: “1. No obstante lo dispuesto en los artículos 9.2 c) y 10.2 c) de la presente Ley, en las relaciones
de los interesados con los sujetos sometidos al ámbito de aplicación de esta Ley, no serán admisibles en
ningún caso y, por lo tanto, no podrán ser autorizados, los sistemas de identicación basados en tecnologías
de registro distribuido y los sistemas de rma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de
regulación especíca por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea.
2. En todo caso, cualquier sistema de identicación basado en tecnología de registro distribuido que
prevea la legislación estatal a que hace referencia el apartado anterior deberá contemplar asimismo que
la Administración General del Estado actuará como autoridad intermedia que ejercerá las funciones que
corresponda para garantizar la seguridad pública”.
De nou, l’actuació del legislador està directament vinculada a afers en relació amb el Govern de Catalunya,
que havia anunciat la futura licitació d’un anomenat projecte d’identicació electrònica autosobirana (SSI)
conegut com identiCAT. Malgrat que es parle d’identicació “autosobirana”, però, s’ha d’aclarir que el terme
en aquest cas fa referència al fet que es tracta d’una eina que permet al ciutadà una gestió autònoma d’aquesta,
justament gràcies a fer servir tecnologies de registre distribuït, la qual cosa, més enllà de la terminologia no
hauria d’haver justicat tanta alarma. Aquests sistemes, de fet, suposen una important millora en termes de
protecció de dades personals, perquè permeten, a diferència d’altres sistemes actualment vigents alternatius
al DNI electrònic o als certicats digitals, com ara el sistema Cl@ve que fa servir l’Administració de l’Estat
i que pretén estendre a totes les administracions públiques espanyoles que el ciutadà s’identique davant
de tercers sense necessitat d’una intervenció en cada cas de l’Administració pública com a intermediari de
vericació tecnològica de la identitat digital (Alamillo Domingo, 2019; sobre les possibilitats del blockchain
en aquesta matèria, Merchán Murillo, 2019).
De nou estem davant d’una prohibició que, més que problemes de constitucionalitat, planteja problemes
d’oportunitat, més encara si tenim en compte l’existència, a hores d’ara, de no poques iniciatives que
ja estaven tractant de fer ús de les possibilitats d’aquesta tecnologia per part d’algunes administracions
públiques, per exemple en processos de selecció o contractació (Pereiro Cárceles, 2019a: 141-154), perquè
encara que la restricció parega referida només a la qüestió de la identicació dels ciutadans, justament gran
part dels avantatges que pot deparar la tecnologia en qüestió tenen a veure amb la possibilitat d’anonimitzar
ofertes o sol·licituds per bé que el sistema pot identicar-les de manera àgil i automatitzada sense intervenció
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 24
de l’aplicador. També amb problemes de constitucionalitat semblants als que ja hem comentat respecte de
la seua necessària autorització, és la previsió de la disposició addicional 6.2 LPAC introduïda pel Reial
decret llei en el sentit d’imposar, sempre, l’Administració general de l’Estat com autoritat incrustada a
aquests processos amb funcions de vetllar per la seguretat ciutadana. A més, la norma és tan oberta que
pot comprometre el pseudoanonimat que permeten aquests sistemes d’identitat autosobirana, alterant el seu
funcionament i llevant-los molts dels seus avantatges (Alamillo Domingo, 2019).
Per aquestes raons, la prohibició genera el risc de blocar el desenvolupament d’aquestes tecnologies al si
de les administracions espanyoles, incloent-hi els nombrosos projectes innovadors i capdavanters que, en
alguns casos, ja estaven començant a implantar algunes comunitats autònomes, com ara l’Aragó, en matèria
de contractació pública, entre d’altres (Pereiro Cárceles, 2019b). S’ha de dir, però, que, a judici d’alguns
experts, la prohibició no té un abast total, perquè almenys no ha restringit la utilització en transaccions
registrades en blockchain dels sistemes d’identicació clàssics com el mateix DNI electrònic o els altres
que accepta l’Administració de l’Estat (Alamillo Domingo, 2019). Combinant ambdues tecnologies, doncs,
encara és possible fer ús d’aquestes eines en alguns casos, la qual cosa ha permès, per exemple, als projectes
de l’Aragó començar a donar fruits, i des de l’estiu de 2020 aquesta comunitat autònoma ja està fent
adjudicacions de contractes públics utilitzant tecnologies de registre distribuït per agilitzar-ne la tramitació.
4 Restriccions desproporcionades de drets i garanties respecte de l’activitat digital de la
ciutadania
Conjuntament amb la sèrie de restriccions analitzades, que, com hem vist, tenen per destinataris les
administracions públiques i que presenten diferents problemes, segons els casos, el Reial decret llei 14/2019
també inclou modicacions normatives destinades a establir nous controls respecte de l’activitat digital de
la ciutadania, atorgant més poders a l’Administració de l’Estat pel que fa a la monitorització dels intercanvis
d’informació i altres accions que hi puguen ser accessòries, en determinats casos. Es tracta d’una part de
la norma on els problemes de constitucionalitat, al meu parer, encara són majors. Per una banda, s’ha de
dir que l’explicació sobre l’extraordinària i urgent necessitat de les mesures, que recordem que es tracta de
justicar amb una escarida i imprecisa referència a “recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte
del territorio español”, es combina de manera particularment difícil amb vincular a eixos fets, protagonitzats
per institucions públiques, la necessitat de restringir l’àmbit de garantia dels drets i llibertats de tota la
ciutadania. I, en tot cas, manca l’explicació sobre la relació entre una cosa i l’altra a la justicació del Reial
decret llei. En segon lloc, en la mesura que hi ha unes normes que de manera clara estableixen restriccions
de drets fonamentals, és qüestionable que un decret llei hi puga intervindre, car com és sabut l’article 86.1
CE prohibeix que s’afecten amb aquest instrument els deures i llibertats dels ciutadans regulats al títol I de
la Constitució, entre els quals és evident que es troba el dret a la llibertat d’expressió, que, a més, forma part
dels drets fonamentals (arts. 14 a 29 CE), el desenvolupament dels quals està reservat a llei orgànica ex article
81 CE. Ni que siga perquè, tot i certa permissibilitat d’afecció a drets fonamentals a la doctrina del Tribunal
Constitucional (Muñoz Machado, 2015: 100-101), és evident que en aquest cas l’anàlisi de proporcionalitat
a que fèiem referència adés referma una visió crítica (Cotino Hueso, 2020: 17-19). Per aquesta raó, en ser el
problema de constitucionalitat substantiu, ns i tot en el cas d’aprovació per via parlamentària d’una norma
amb aquest contingut, el problema romandria, per afectar de manera excessiva el contingut essencial de les
llibertats afectades.
Particularment intensa és l’afecció quan s’atorga a l’executiu —al Govern de l’Estat, en concret, via
Ministeri d’Assumptes Econòmics i Transformació Digital— un poder encara més gran i més discrecional
del que ja disposava per controlar l’ús i utilització de xarxes i serveis de comunicacions electròniques que
podrien, potencialment, “suposar una amenaça greu i immediata per a l’ordre públic, la seguretat pública o
la seguretat nacional o quan en determinats supòsits excepcionals” que els puguen comprometre s’entenga
necessària la intervenció. En aquests casos el decret llei permet adoptar mesures tan extremes com ns i tot
que el Govern puga assumir el control directe de les xarxes i els serveis de comunicacions electròniques
en qüestió. Així, l’article 6.1 del Reial decret llei 14/2019 modica l’article 4.6 de la Llei 9/2014, general
de telecomunicacions (LGT), per tal d’ampliar les potestats de tipus excepcional reconegudes al Govern
(de l’Estat) d’assumir directament o intervenir la gestió de qualssevol “xarxes i serveis de comunicacions
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 25
electròniques”, així com qualsevol “infraestructura, recurs associat o element o nivell de la xarxa o del
servei”.
S’ha de notar que es tracta d’una habilitació legal molt àmplia i discrecional, que incrementa generosament
la capacitat d’acció de l’executiu a partir de la mera invocació d’alguna d’aquestes situacions —de nou,
totalment genèriques i molt lliurement interpretables—, i que en principi s’accepta que es faça sense necessitat
de control judicial previ —encara que, com és normal, sí que hi haurà una possibilitat de control contenciós
ex post— a diferència del que sol ser habitual en habilitacions excepcionals i per raons d’urgència per afectar
drets fonamentals de manera tan directa i en concret les llibertats expressives. A més, aquestes possibilitats no
es reconeixen només sobre un concepte estricte de xarxa o servei de la societat de la comunicació que puguen
fer-nos entendre que es limiten a la prestació de tipus més empresarial per part de proveïdors i companyies
subministradores del servei. Ans al contrari, i de manera expressa, el Reial decret llei estableix que aquestes
potestats i totes aquestes mesures es poden estendre a qualsevol altre element que necessàriament hi estiga
adherit, permetent així la intervenció de qualsevol infraestructura necessària per prestar aquests serveis,
deixant clar que també pot afectar la presa de control sobre les mateixes infraestructures de telecomunicacions
—sobre aquesta qüestió, i la seua importància, vegeu Cotino Hueso, 2020: 8-11. Addicionalment, s’ha de
recordar que aquestes mesures no només afecten el dret fonamental a la llibertat d’empresa en relació amb
els prestadors de la societat de la informació o les empreses que gestionen aquestes infraestructures, sinó
que incideixen de manera indirecta, però molt intensa, en les efectives possibilitats d’acció i exercici de
drets fonamentals vinculats a l’expressió d’idees i opinions així com a la difusió d’informació, respecte dels
quals aquestes xarxes i infraestructures són instrumentals de forma decisiva —aspecte aquest últim que, més
enllà de ser evident i per això ressaltat des d’un punt de vista teòric per gran part de la doctrina, recopilada
a Boix Palop (2002: 133-135 i passim), pel que fa als efectes pràctics en relació amb aquest Decret i els
seus problemes ressalta molt adequadament el Dictamen 6/2019 del Consell de Garanties Estatutàries de
Catalunya (fonament jurídic quart 2b). Fins i tot es podria considerar, com fa Cotino Hueso (2020: 26) que un
incipient dret d’accés a Internet derivat de les llibertats expressives es podria veure afectat per la regulació.
El problema de la nova regulació no és, doncs, tant el fet que hi haja una possibilitat d’intervenció d’aquestes
característiques, com la seua intensitat, mancances en la concreció i delimitació, generositat dels poders
reconeguts a l’Administració i absència de controls en el moment de prendre les decisions. De fet, és cert
que la idea de fons de la regulació potser no és particularment nova en alguns dels seus trets: les versions
anteriors de la LGT des de la primera de les normes liberalitzadores en la matèria, l’any 1998, passant per
la norma de 2003 i pel mateix article 4.6 LGT previ a la reforma, ja contenien previsions de controls en
situacions excepcionals justament com a mesura per limitar els efectes d’una liberalització del sector que
podria suposar el risc de despoderar el poder públic en determinades situacions de crisi. Aquest origen de
la normativa i el seu caràcter limitat quedaven ben palesos en el fet que la intervenció quedava vinculada a
l’incompliment de les obligacions de servei públic, més enllà de l’existència d’un interès públic en perill. La
nova versió aprovada amb el Reial decret llei 14/2019, però, suposa un canvi substancial, com ha explicat de
manera molt convincent Cotino (2020: 6-8) perquè busca directament atorgar al poder executiu la capacitat
de contindre la utilització de les xarxes i de les comunicacions públiques en situacions de protesta i crítica
política. De fet, la mateixa referència de l’exposició de motius als “greus fets” que justicarien la necessitat
de la reforma aprovada mitjançant un decret llei reforçaria, paradoxalment, aquesta conclusió. En un sentit
coincident amb l’apreciació que els objectius de l’habilitació legislativa han mutat i van més enllà de les
facultats de control públiques en situacions de crisi per suposar un perill de control de l’opinió pública digital
s’expressa també el Dictamen 6/2019 del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (fonament jurídic
quart 2b).
Addicionalment, per garantir-ne el compliment, a més d’aquesta enorme habilitació per prendre decisions
executives per raons d’ordre públic, seguretat pública i seguretat nacional pràcticament sense cap contrapès
o control, el Reial decret llei afegix una sèrie de noves potestats sancionadores en mans del Ministeri
d’Assumptes Econòmics i Transformació Digital contra els prestadors de serveis que incomplisquen els
requeriments o ordres que es puguen emetre per executar aquestes instruccions.
Tot aquest conjunt de noves normes, la intensitat de les quals és notable pel fet que dona capacitat al Govern
de controlar i ns i tot tallar la comunicació que es considere perillosa per a l’interès públic de manera directa
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 26
i sense control judicial previ, ens posa davant d’un problema de possible inconstitucionalitat material. Amb la
generalitat i amplitud de les potestats atribuïdes al Govern, la capacitat de control potencial sobre les xarxes i
sistemes de comunicació, en tots els àmbits, des de xarxes de telefonia, Internet, missatgeria, xarxes socials...
pot arribar a ser absolutament completa, amb els riscos que comporta, correctament assenyalats pel Dictamen
6/2019 del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (fonament jurídic quart 2b). No es tracta ja d’una
possible invasió de competències autonòmiques, que en aquesta matèria el Tribunal Constitucional ha deixat
reiteradament clar que no es donaria per ser la competència clarament estatal (STC 72/2014; 20/2016), sinó
d’una inconstitucional material per no respectar adequadament el contingut essencial de determinats drets
fonamentals, en aquest cas, les llibertats expressives. No és dubtós que amb aquest règim jurídic, d’alguna
manera, s’està introduint un dret d’excepció sobre les comunicacions electròniques que, en primer lloc,
podria anar contra les disposicions en matèria de censura que, com és sabut, a la Constitució espanyola (art.
20.5 CE), exigeixen la intervenció d’un jutge per segrestar continguts sense que es permeta ni la censura
prèvia ni el control administratiu de continguts en cap cas, que és una previsió que hem d’interpretar, com va
assenyalar el Tribunal Constitucional, en el sentit d’entendre inconstitucional qualsevol restricció provinent
del poder executiu amb efectes equivalents (Boix Palop, 2002: 166-171, amb cita de Sánchez Almeida i
Maestre a un text en línia que ara ja no es pot trobar, ben esclaridor sobre la jurisprudència constitucional
inicial en matèria de censura prèvia). En segon terme, a més, tampoc no es justica un règim diferenciat per a
les comunicacions electròniques que puga fer admissible per a aquestes el que no ho seria en cap cas respecte
de les comunicacions analògiques, en infracció dels preceptes constitucionals que garanteixen idèntica
protecció en un àmbit i en l’altre. Darrerament, i malgrat que les referències a la seguretat nacional, la defensa
de l’ordre públic o altres interessos equivalents poden exibilitzar determinades garanties i drets, en cap cas
és possible que desnaturalitzen la protecció als ciutadans garantida pels drets fonamentals, el contingut
constitucional dels quals ha de quedar en tot cas preservat (de Otto, 1988: 103-107 i 110-124) i en tot cas no
pot quedar desvirtuat a partir d’una interpretació que els impose limitacions o restriccions desproporcionades
(Revenga Sánchez, 2002) segons la forma jurídica de raonar jurídicament dominant imposada els darrers
anys pels tribunals internacionals i europeus (des del Tribunal Europeu de Drets Humans al Tribunal de
Justícia de la Unió Europea). A partir d’aquests tres vessants de consideracions, les febleses jurídiques de la
nova regulació són clares.
Per últim, el Reial decret llei 14/2019 reforça un protagonisme de l’executiu en qüestions de control i
limitacions de les llibertats expressives, que, encara que és de veres que ja existia en part en alguns àmbits
—raó per la qual ja havia estat objecte de crítiques (Betancor Rodríguez, 2007; Boix Palop, 2014: 78-80)—,
amb la regulació aprovada, malgrat que emparat per l’apel·lació a circumstàncies excepcionals i de riscos
per la seguretat, acaba per construir un règim jurídic de control administratiu de continguts i capacitat de la
seua retirada i de control total sobre les comunicacions digitals molt invasiu.
Un règim de control tan intens, i que a més pot permetre al Govern l’efectiu silenciament d’opinions i
informacions, segons un enteniment clàssic de la Constitució, hauria estat clarament inconstitucional si
s’haguera pretès fer-lo respecte de comunicacions fetes per altres mitjans. No sembla doncs raonable que
el considerem possible per a l’opinió i expressió d’idees en àmbits digitals, cosa que és una opinió que
compta cada vegada amb més suports doctrinals al nostre país (García Morales, 2013; Boix Palop, 2016:
102-105; Doménech Pascual; Cotino Hueso, 2020: 27-29) i que a més va estar al centre del canvi en el model
d’intervenció en països com ara França, que varen passar d’un control només administratiu a un de judicial,
per aquesta mateixa raó, per poder decretar talls d’Internet.5
La regulació continguda al Reial decret llei, donada la seua impugnació per part de Catalunya i el País
Basc, forçarà el Tribunal Constitucional a establir una doctrina denitiva sobre el tema, on haurà d’aclarir
si les garanties clàssiques i tradicionals s’han d’aplicar també a aquests entorns, com sembla deduir-se de la
doctrina i jurisprudència constitucional consolidades. Si fos el cas, totes aquestes previsions haurien de ser
declarades inconstitucionals, com a mínim, per la no intervenció de jutges en actuacions que determinen el
tall absolut de vies de comunicació i difusió d’informació o de mecanismes de comunicació interpersonals
que, a més, ho poden ser amb caràcter molt general, com ja hem vist.
5 Sobre la decisió de la Cour Constitutionnelle francesa que declara il·legals els talls decretats només per autoritats governatives, a
més, es pot consultar l’entrada corresponent del blog de l’autor.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 27
5 Conclusions
Al capdavall, el que veiem després d’una anàlisi jurídica de les modicacions introduïdes pel Reial decret
llei 14/2019 a l’ordenament jurídic espanyol és un bon exemple dels problemes que genera la legislació
reactiva enfront de problemes de caire més polític que normatiu o tecnològic. Igual que se sol recomanar
no caure en el populisme punitiu reformant el Codi penal després de notícies de gran impacte social, potser
siga curós també fer extensiva una actitud prudent a determinades reformes juridicoadministratives que,
aprovades amb pressa i corrents enfront de circumstàncies com el conicte català, porten a introduir amb
caràcter general a l’ordenament jurídic regles d’aplicació per a totes les administracions públiques que no
aporten quasi res de bo. En part, justament per evitar que acabe passant això mateix, el nostre ordenament
estableix teòriques restriccions a la utilització d’instruments normatius com el decret llei, per denició
menys reexionats que una norma de tramitació parlamentària ordinària, establint-lo constitucionalment
com una possibilitat excepcional. La banalització del seu ús, per les raons que hem analitzat, facilita molt les
reaccions normatives no sucientment pensades.
El Reial decret llei 14/2020, a més de possiblement inconstitucional per no estar habilitat per cap veritable
“extraordinària i urgent necessitat”, presenta també problemes d’oportunitat fàcilment objectivables, i, el
que és més greu encara, defectes de certa importància respecte de la seua constitucionalitat material. Són
un exemple dels primers no tant les normes en matèria de contractació i dades personals que també conté
—i a les quals no hem fet referència perquè no suposen problemes pel seu caràcter tòpic i reiteratiu— com
les restriccions perquè les administracions públiques puguen fer servir solucions tecnològiques existents al
mercat (emmagatzemament en núvol i similars amb el nous arts. 9.3 i 10.3 LPAC; determinades facetes de
les tecnologies de registre distribuït limitades a la DA 6.1 LPAC), que en ocasions poden ser molt útils i que,
en cap cas, suposen un problema en si mateix.
Són paradigma dels segons dos greus problemes de constitucionalitat que, al meu parer, apareixen a la
norma. El primer té a veure amb l’aparició de nous controls per part de l’Administració de l’Estat en
matèria tecnològica i de decisions sobre com s’ha de fer el desplegament per adaptar l’Administració a les
necessitats actuals i als mitjans electrònics, en forma d’autoritzacions per part de l’Administració de l’Estat
per permetre a d’altres fer ús d’algunes solucions tècniques (arts. 9.2 c i 10.2 c LPAC) o de la intervenció de
l’Administració de l’Estat si una altra administració pretén fer servir blockchain (DA 6.2 LPAC). En ambdós
casos, estem davant de nous exemples de com l’Estat aprota el trànsit a una administració electrònica per,
mitjançant el control sobre les aplicacions i solucions tecnològiques emprades, limitar l’efectiva autonomia
d’ens locals o comunitats autònomes, afectant de manera clara la seua capacitat d’autoorganització d’una
manera idèntica a com s’ha tractat de fer en un passat recent i que el Tribunal Constitucional ja ha considerat
inadequada (STC 55/2018, FJ 11).
El segon problema, també de certa gravetat i que a més afecta ja de manera directa, immediata, els ciutadans,
és l’establiment de mesures que permeten un notable increment de la capacitat de control efectiva del poder
executiu (del Govern de l’Estat, en aquest cas) sobre les comunicacions digitals i els serveis i infraestructures
que les fan possibles. Mesures que permeten des del tall total de les comunicacions, al ltratge de missatges
i continguts, o la presa de control sobre les infraestructures i els prestadors de serveis amb una habilitació
legal massa àmplia, imprecisa i poc concreta. Mesures que també possibiliten un efectiu control i censura del
ux d’informació que, encara que hi puga haver raons d’interès públic o de seguretat nacional que justiquen
la necessitat d’una intervenció d’aquestes característiques, segons la Constitució espanyola, ex article 20.5
CE, no haurien de poder fer-se amb la legislació ordinària, fora de les situacions d’excepció o setge, sense
intervenció judicial. Es tracta d’una manifestació més d’un corrent que des de fa al menys una dècada ens
està portant a una creixent intervenció administrativa i capacitat de control de les comunicacions que, al
meu parer, és incompatible amb el nostre model constitucional, que estableix clarament que el control de
les manifestacions expressives inadequades correspon al poder judicial, i encara més quan es realitza amb
caràcter previ, com es possibilita en aquest cas, per ser equivalent a la censura prèvia.
En qualsevol cas, haurem d’esperar que el Tribunal Constitucional aprote els recursos presentats per xar
jurisprudència sobre, com a mínim, aquestes dues qüestions. En la meua opinió, és essencial que el més
alt tribunal espanyol establisca una doctrina denitiva respecte de les intervencions administratives sobre
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 28
l’exercici de les llibertats expressives i el seus límits. En concret, estime important que es pronuncie sobre la
constitucionalitat de la capacitat administrativa de fer talls de comunicacions entre ciutadans sense cap tipus
d’intervenció judicial i els recursos presentats li haurien de donar l’oportunitat de fer-ho amb un caràcter
més general. Igualment, el Tribunal haurà de claricar i potser deixar establerta amb caràcter general la seua
doctrina sobre la inconstitucionalitat de determinats controls i autoritzacions a càrrec de l’Administració
de l’Estat sobre altres administracions públiques que gaudeixen d’autonomia. Aquestes intervencions, cada
vegada més intenses i freqüents, se solen justicar per raó de la necessària interoperabilitat o la cerca d’una
major eciència en relació amb la implantació de noves solucions tecnològiques, que el Tribunal Constitucional
hauria d’explicitar si són o no raons sucients per desplaçar el principi constitucional d’autonomia.
6 Referències bibliogràques
Alamillo Domingo, Ignacio. (2019). El RDL 14/2019: una extraordinariamente urgente e innecesaria reforma
112-123.
Alamillo Domingo, Ignacio. (2016a). La identicación y la autenticación por medios electrónicos. Dins
Marcos Almeida Cerreda i Luis Míguez Macho (dir.), La actualización de la Administración
electrónica (p. 107-173). Andavira.
Alamillo Domingo, Ignacio. (2016b). Identidad y rma electrónica. Nociones técnicas y marco jurídico
general. Identicación y autenticación de los ciudadanos. Dins Eduardo Gamero Casado, Severiano
Fernández Ramos i Julián Valero Torrijos (ed.), Tratado de procedimiento administrativo común y
régimen jurídico básico del sector público (p. 675-768). Tirant lo Blanch.
Baño León, José María. (1998). La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la
Boix Palop, Andrés. (2002). Libertad de expresión y pluralismo en la Red. Revista Española de Derecho
Constitucional, 65, 133-180.
Boix Palop, Andrés. (2012). La inconstitucionalidad del Decreto-ley autonómico. Revista Parlamentaria de
la Asamblea de Madrid, 27, 121-148.
Boix Palop, Andrés. (2014). Regulación y mercado en el sector audiovisual español. Dins Andrés Boix Palop
i José María Vidal Beltrán, La nueva regulación del audiovisual: medios, derechos y libertades (p.
61-88). Aranzadi Thomson-Reuters.
Boix Palop, Andrés. (2016). La construcción de los límites a la libertad de expresión en las redes sociales.
Revista de Estudios Políticos, 173, 55-112.
Boix Palop, Andrés. (2019). Reforma jurídico-administrativa, procedimiento electrónico y Administración
local: análisis de la incidencia de las recientes transformaciones en las bases del procedimiento
administrativo español sobre el régimen local. Revista Galega de Administración Pública, 58, 315-
360.
Carmona Contreras, Ana. (2018). Artículo 86. Dins Pablo Pérez Tremps i Alejandro Saiz Arnaiz (dir.),
Comentario a la Constitución Española. 40 aniversario (vol. 1) (p. 1277-1287). Tirant lo Blanch.
Consell de Garanties Estatutàries. (2019). Dictamen 6/2019, de 30 de desembre. (Consultat el 10 de setembre
de 2020).
Cotino Hueso, Lorenzo (2020). La inconstitucionalidad de la “intervención”, “mordaza” o “apagón” de
las telecomunicaciones e Internet por el gobierno en virtud del Real Decreto-Ley 14/2019. Revista
General de Derecho Administrativo, 54, 1-33.
Andrés Boix Palop
El Reial decret llei 14/2019, el constrenyiment de les comunitats autònomes en matèria d’utilització...
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 29
De Otto Pardo, Ignacio. (1988). La regulación del ejercicio de los derechos y libertades. La garantía de su
contenido esencial en el art. 53.1 de la Constitución. Dins Lorenzo Martín-Retortillo Baquer i Ignacio
de Otto Pardo (ed.), Derechos fundamentales y Constitución (p. 95-169). Civitas.
De Vega, Agustín S. (1990). La cláusula “extraordinaria y urgente necesidad” del decreto ley en la
jurisprudencia constitucional española. Revista de Estudios Políticos, 68, 251-253.
Doménech Pascual, Gabriel. (21 de juny de 2018). La policía administrativa de la libertad de expresión (y su
disconformidad con la Constitución). [Entrada de blog]. Almacén de Derecho.
Duque Villanueva, Juan Carlos. (2018). El Decreto-ley. Dins Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer i
Emilia Casas Baamonde (dir.), Comentarios a la Constitución Española. (vol. 2) (p. 219-237). Boletín
Ocial del Estado – Wolters Kluver.
Fondevila Antolín, Jorge. (2016). Seguridad en la utilización de medios electrónicos. El Esquema Nacional
de Seguridad. Dins Eduardo Gamero Casado, Severiano Fernández Ramos y Julián Valero Torrijos
(ed.), Tratado de procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público
(p. 598-674). Tirant lo Blanch.
García Morales, María Jesús. (2013). La prohibición de la censura en la era digital. Teoría y Realidad
Constitucional, 31, 237-276.
Legerén-Molina, Antonio. (2019). Retos jurídicos que plantea la tecnología de la cadena de bloques. Aspectos
legales del blockchain. Revista de Derecho Civil, 1, 197-208.
Martín Delgado, Isaac. (2010). Identicación y autenticación de los ciudadanos. Dins Eduardo Gamero
Casado i Julián Valero Torrijos (ed.), La Ley de Administración Electrónica. Comentario sistemático
a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos
(p. 463-536). Aranzadi.
Martín Delgado, Isaac. (2016). La reforma de la Administración electrónica. Dins Francisco Velasco
Caballero (coord.), Régimen jurídico y procedimiento administrativo de los gobiernos locales (p. 243-
285). Instituto de Derecho Local UAM.
Martín Rebollo, Luis. (2015). Uso y abuso del Decreto-Ley (un análisis empírico). Revista Española de
Derecho Administrativo, 174, 23-92.
Merchán Murillo, Antonio. (2019). Identidad digital: su incidencia en el blockchain. Revista Aranzadi de
Derecho y Nuevas Tecnlogías, 50, 1-19.
Muñoz Machado, Santiago. (2015). Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General (vol.
VI). Boletín Ocial del Estado.
Parejo Alfonso, Luciano. (2011). La autonomía local en la Constitución española. Dins Santiago Muñoz
Machado (dir.), Tratado de Derecho Municipal (3a ed.) (p. 47-210). Iustel.
Pereiro Cárceles, Manuel. (2019a). Usos de la tecnología blockchain en la Administración Pública. Dins
Beltrán Puentes Cociña, Andrei Quintià Pastrana i Alba Noguiera López (coord.), El derecho ante la
transformación digital: oportunidades, riesgos y garantías (p. 141-154). Aranzadi Thomson-Reuters.
Pereiro Cárceles, Manuel. (2019b). La utilización de blockchain en los procedimientos de concurrencia
competitiva. Revista General de Derecho Administrativo, 50.
Sanz Gómez, Rafael, i Sanz Gómez, Sergio. (2020). Análisis cuantitativo del uso del decreto ley en España.
Revista de Estudios Políticos, 188, 127-158.
