El real decreto

AutorAntonio M. García Cuadrado
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho constitucional
Páginas125-140

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3.1. Concepto y clases

56. Definición del real decreto. Podemos definirlo como la disposición jurídica firmada por el Jefe del Estado, que habla en primera persona (“Dispongo”), para formalizar las decisiones que el ordenamiento atribuye al Gobierno, a su Presidente o excepcionalmente a otro órgano constitucional o al propio Rey45.

Como puede apreciarse se trata de un concepto puramente formal, pues, por su propia naturaleza, no cabe otro tipo de definición del real decreto. Ello se debe a que su contenido es variadísimo, de ahí que lo sean también su tipo- la STC 31/2010 ha incidido nuevamente sobre la cuestión, aunque más para inducir a confusión, al dar por sustancialmente conforme con la Constitución un Estatuto que imita en su forma y en su fondo a una Constitución. Aunque algo desfasado por la nueva jurisprudencia constitucional, puede consultarse al respecto el trabajo de AGUADo RENEDo, C.: Acerca de la naturaleza jurídica del Estatuto de Autonomía. En “REDC” nº 49 (1997), págs. 169 y ss.

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logía y regímenes jurídicos. los diferentes tipos de reales decretos sólo tienen en común los aspectos formales, es decir, la firma regia al pie del documento, el refrendo por parte de un miembro del Gobierno (salvo en los escasísimos supuestos en que no precisa refrendo, art. 65.2 CE, o éste corresponde al Presidente del Congreso, art. 64.1 CE) y la redacción en primera persona como si se tratara de una decisión emanada de la voluntad del Monarca.

57. Clasificación de los reales decretos. Al ser el real decreto una pura forma jurídica susceptible de contenidos muy diversos es preciso siempre determinar la naturaleza de una disposición de este tipo, pues lo mismo puede contener normas que actos, y las normas pueden ser con rango de ley o de inferior rango y los actos pueden ser constitucionales o meros actos administrativos. Por tanto, según el contenido que en cada caso tengan, los reales decretos se clasifican así:
A) Reales decretos constitucionales. Denominamos así a aquellos que aprueban actos constitucionales46, cualquiera que sea el órgano que adoptó realmente la decisión política que se formaliza con el real decreto. Por tratarse de actos constitucionales, lo más normal es que todos estos reales decretos sean refrendados por el Presidente del Gobierno, salvo cuando la Constitución encarga tal refrendo al Presidente del Congreso o una ley hace lo propio con el Ministro de Justicia.
B) Reales decretos normativos. Son todos aquellos que contienen normas jurídicas. Corresponden a decisiones del Gobierno que tiene atribuida constitucionalmente la facultad de dictarlas, siempre con forma de real decreto. Tales normas pueden tener rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos) o rango infralegal (decretos reglamentarios). Su naturaleza y régimen constitucional son tan diversos y a la vez tan ricos y complejos que exigen su estudio por separado y por extenso como fuentes que son, en el sentido más estricto del término, del Derecho constitucional y de las otras ramas del Derecho, sobre todo del público.
C) Reales decretos administrativos. Como ya se dijo, el real decreto es también el instrumento que sirve para formalizar las decisiones tomadas por el Gobierno en el ejercicio de las competencias que el ordenamiento le atribuye. Pues bien, dejando a un lado los escasos supuestos en que tales funcio-

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nes son de naturaleza constitucional (fundamentalmente de relación con los otros poderes y órganos constitucionales) o normativa, en la mayoría de los casos, los reales decretos contienen actos administrativos singulares dictados por el Gobierno como órgano rector de la Administración pública estatal (art.
97 CE). En estos supuestos, aunque la apariencia formal de la disposición correspondiente sea exactamente la misma que en los otros casos, el real decreto no es sino un tipo de disposición administrativa, como lo son la orden ministerial o la resolución dictada por un Secretario de Estado o Director General en el uso de sus competencias. El régimen jurídico de este tipo de real decreto, especialmente en lo referente a su control jurisdiccional, es por tanto muy similar al de los otros actos administrativos.

3.2. El decreto-ley

58. Normas jurídicas procedentes del poder ejecutivo. la doctrina clásica de la separación de poderes consideraba que para garantizar la libertad era necesario que unos sujetos elaborasen las leyes y otros distintos las aplicasen. De ahí que el Gobierno o poder ejecutivo no pudiera por sí mismo hacer ni modificar las leyes. Sin embargo, la doctrina de la soberanía compartida entre el Monarca y el Parlamento, tan extendida en el constitucionalismo europeo de la primera mitad del siglo xIx, así como la frecuencia de cambios revolucionarios sin respetar la legalidad constitucional, propiciaron la aparición y consolidación de ciertos instrumentos normativos excepcionales en manos de los Gobiernos que, pasado el tiempo y normalizada la vida constitucional, adquirieron carta de naturaleza como excepciones constitucionalmente aceptadas al principio de la separación de poderes.

A ello hay que añadir otro factor no menos importante. Es posible que la magnitud de la legislación material en la época en que se escribió Del Espíritu de las Leyes fuera todavía lo suficientemente reducida como para pretender encomendar a una asamblea la potestad exclusiva de elaborar y modificar toda norma jurídica escrita; pero la evolución del Estado contemporáneo demostró, ya en el siglo xIx y más aún en el xx (con el fenómeno conocido como la “legislación motorizada”), la imposibilidad de que sea el Parlamento quien monopolice la labor normativa estatal47. De ahí que, como excepción al principio de separación de poderes, los ordenamientos constitucionales de

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todo el mundo hayan tenido que reconocer al Gobierno y a la Administración pública por él dirigida, la posibilidad de dictar normas semejantes en sus efectos jurídicos a las leyes aprobadas por los parlamentos.

Surgen así tres instrumentos normativos en manos del Gobierno: los decretos-leyes, los decretos legislativos y los reglamentos, que pasamos a analizar.

59. Concepto y naturaleza del decreto-ley. Se entiende por decreto-ley una norma jurídica con rango de ley dictada por el Gobierno por motivos de urgencia, presumiendo el consentimiento parlamentario, que deberá ser confirmado con posterioridad.

La justificación está pues en la urgencia de la norma: ciertas medidas legislativas perderían su eficacia o utilidad si hubieran de esperar a la lenta y laboriosa tramitación parlamentaria para tener vigencia. De ahí que, como excepción al principio de separación de poderes, se permita al Gobierno, órgano capaz de legislar con bastante más celeridad que el Parlamento, dictar normas con fuerza de ley (y que pueden por tanto modificar o derogar a éstas), con tal que dicho decreto-ley se someta a posteriori a la ratificación parlamentaria. Sin embargo, aunque ésta es la justificación admitida comúnmente, la realidad es que los Gobiernos utilizan de hecho la figura del decreto-ley con muy diversas finalidades, no siempre relacionadas con la urgencia48.

Según parece, la formación del concepto de decreto-ley procede de la jurisprudencia francesa del siglo xIx al verse en la necesidad de reconocer la vigencia de numerosos decretos dictados autocráticamente por napoleón bonapartE sobre materias que exigían la formalidad de ley, así como de otros expedidos por Gobiernos dictatoriales entre 1848 y 1852 y posteriormente en 1870. Entendió dicha jurisprudencia que tales decretos tenían la misma fuerza que una ley, y por tanto sólo por ley podían ser modificados o derogados49. En los países latinos se impuso así la denominación de “decreto-ley”, porque a un tiempo proceden del Ejecutivo (decreto) y tienen la misma fuerza normativa que si hubiesen sido aprobados por el Parlamento (ley). Por lo que se refiere a España, los decretos-leyes encontraron su primer reconocimiento a nivel constitucional en el Proyecto de 1852 conocido como Bravo Murillo, aunque después fue utilizado por varios Gobiernos en los años 1871-75. Reapareció en 1923, con la Dictadura de Primo de Rivera y fue recogido en la Constitución republicana de 1931 y en las leyes Fundamentales de Franco50.

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60. El decreto-ley en la Constitución de 1978. Para evitar los abusos del decreto-ley que venían produciéndose durante la transición política, el constituyente español de 1978 estableció un riguroso régimen jurídico para este instrumento dispositivo cuya importancia para el sistema de fuentes del Derecho constitucional es ahora, por eso mismo, menor que en otros tiempos: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general” (art. 86.1 CE).

Con estas limitaciones materiales ya se comprende que casi todas las materias políticas importantes han quedado excluidas del ámbito de actuación del decreto-ley. Con todo, la interpretación de tales límites realizada por el Tribunal Constitucional51ha dado algo más de juego a este instrumento de lo que podría pensarse de la simple lectura del art. 86.1 CE.

El propio Tribunal Constitucional ha calificado así el régimen del decretoley en la Constitución española de 1978: “nuestra Constitución ha adoptado una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del decreto-ley, que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en...

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