Sistema fiscal y crisis financiera: reacciones jurídicas a las desigualdades destacadas con motivo de la crisis
| Autor | Diego Marín-Barnuevo Fabo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Autónoma de Madrid. |
| Páginas | 143-159 |
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La crisis económica internacional iniciada en 2008 ha generado muchas refiexiones sobre las causas que la generaron, los efectos que ha venido produciendo, y las posibles medidas de actuación orientadas a la recuperación económica. En esas refiexiones, una de las principales conclusiones alcanzadas es que hubiera sido deseable una mayor regulación internacional de la actividad económica, especialmente en el sector financiero, que hubiera limitado y condicionado la comercialización de productos financieros; y, desde una perspectiva exclusivamente española, hubiera sido conveniente una mayor regulación del sector inmobiliario y, sobre todo, una mejor supervisión bancaria de los préstamos concedidos por las entidades financieras y de la propia solvencia de las entidades financieras1.
Pero dado el enriquecimiento que han tenido algunas entidades financieras y sus directivos en ese contexto de crisis mundial, se han propuesto nuevas medidas tributarias que pudieran gravar con mayor intensidad esos colectivos y, también, disuadir determinadas conductas de riesgo2. Se trataría por tanto de utilizar el sistema tributario con fines extrafiscales, esto es, con fines distintos a la finalidad primordial de obtención de ingresos con los que financiar el gasto público, lo que plantea algunos problemas especí?cos que resulta oportuno tratar de forma puntual en relación con las distintas propuestas realizadas3.
Con carácter genérico sí podemos anticipar que dicha posibilidad no está prevista en nuestra Constitución, pero sí en la Ley General Tributaria, en donde se establece que los tributos "además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución". Pero esa falta de previsión constitucional no es obstáculo para utilizar los tributos con fines extra-
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fiscales, como reconoció el Tribunal Constitucional en su conocida Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en la que se cuestionaba la inconstitucionalidad del Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas, y se afirmó que "es cierto que la función extrafiscal del sistema tributario estatal no aparece explícitamente reconocida en la Constitución, pero dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen principios rectores de política social y económica (señaladamente artículos. 40.1 y 130.1), dado que tanto el sistema tributario en su conjunto como cada figura tributaria concreta forman parte de los instrumentos de que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales constitucionalmente ordenados".
Esa doctrina constitucional se ha reiterado en otras sentencias posteriores, como las SSTC 197/1992, de 19 de noviembre (FJ 6), 194/2000, de 19 de julio (FJ 7), 276/2000, de 16 de noviembre (FJ 4), y la reciente 122/2012 (FJ 4), que han reconocido sin ambages la posibilidad de que el legislador establezca tributos de naturaleza extrafiscal. Por tanto, la posibilidad de utilizar el sistema tributario para disuadir determinadas conductas es perfectamente posible, sin perjuicio de la dificultad de conseguir ese resultado sin afectar a otros principios de justicia tributaria reconocidos en la Constitución4.
Una de las primeras propuestas fiscales que se propuso con ocasión de la crisis financiera fue el establecimiento de un impuesto sobre las transacciones financieras (lo que comúnmente se conoce como Tasa Tobin5y que, por sus siglas en inglés, es conocido como FTT -Financial Transactions Tax-), que básicamente consistiría en gravar con un porcentaje muy bajo -en torno al 0’1%- todas las transacciones financieras, lo que presumiblemente tendría efectos disuasorios en las transacciones puramente especulativas o cortoplacistas y muy poco efecto en las demás inversiones6, al tiempo que permitiría generar nuevos ingresos
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públicos con los que atender, entre otros, los ingentes gastos soportados por la concesión de ayudas públicas a las entidades financieras7.
Esa idea, que ya fue aplicada en algún país de nuestro entorno8, ha sido defendida desde hace años por la Asociación por la Tasación de las Transacciones y por la Ayuda a los Ciudadanos, más conocida por sus siglas ATTAC, constituida en Francia en 1998 como grupo de presión dedicado a promover la introducción de una tasa a las transacciones financieras internacionales9. El detonante de creación de ese movimiento tuvo lugar en diciembre de 1997, como consecuencia de un editorial escrito por Ignacio Ramonet para Le Monde Diplomatique, titulado "Desarmar los mercados", en el que denunciaba la especulación sobre las variaciones en las cotizaciones de las divisas y finalizaba promoviendo la creación "a escala planetaria de la Organización no Gubernamental Acción por una tasa Tobin de ayuda a los ciudadanos (ATTAC)", que podría "funcionar como un formidable marcha efectiva de este impuesto mundial por la solidaridad"10.
En Francia, cuya sociedad civil es mucho más activa que la española, se aprobó el pasado 14 de marzo de 2012 la Taxe sur les Transactions Financieres, regulada en el artículo 235 ter ZD del Code General d’Impots y exigida a partir del 1 de agosto de 2012. Ese nuevo impuesto grava con el 0’2% todas las adquisiciones realizadas a título oneroso de títulos representativos de participaciones de capital de entidades cuya sede esté en Francia y con un valor patrimonial superior a mil millones de euros11, siempre que hayan sido realizadas
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en cualquier mercado regulado12. Las estimaciones de ingresos derivadas de este impuesto ascienden a 600-800 millones de euros anuales13.
En España, como es sabido, no se aplica ningún tributo equivalente, al menos de momento. Porque la presión social y el decidido impulso de Francia han determinado que la Unión Europea aprobara en septiembre de 2011 la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre un sistema común del Impuesto sobre las Transacciones Financieras"14, que esgrimía como principales argumentos a favor de la medida los siguientes: el deseo de que el sector financiero contribuya a financiar los costes generados por la crisis; disuadir a las entidades financieras de realizar actividades que conlleven un riesgo excesivo; evitar la adopción de medidas unilaterales por parte de los Estados miembros, habida la extrema movilidad de la mayoría de las transacciones financieras afectadas.
Dada la dificultad de aprobar una medida de esta naturaleza por unanimidad, se puso en marcha el procedimiento de cooperación reforzada previsto en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea15a instancia de España y otros 10 países miembros16, que, con base en el artículo 113 TFUE17, ha determinado la aprobación de una nueva propuesta de Directiva el 14 de febrero de 201318. En la nueva propuesta, coincidente en lo esencial con la anterior19, se reitera la responsabilidad de las entidades financieras en la
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crisis económica y la necesidad de que contribuyan a superar sus consecuencias, "habida cuenta la baja imposición que disfrutan en la actualidad"20.
El impuesto, tal y como aparece configurado en la Propuesta de Directiva, gravaría todas las transacciones financieras en las que una de las partes intervinientes estuviera establecida en alguno de los once países y siempre que un establecimiento financiero establecido en dicho territorio participara en la transacción en nombre propio o en nombre de un tercero21, pero dejaría fuera de gravamen las transacciones realizadas en el mercado primario y otras realizadas por entidades de Derecho Público22. El tipo de gravamen mínimo sería del 0,01% para los instrumentos derivados y del 0,1% para las demás transacciones, incluida la compra de acciones y bonos, aunque cada país sería libre de aplicar un tipo más elevado23. En todo caso, la regulación final será resultado del debate en el que participarán todos los países de la UE, aunque sólo tendrán derecho a voto los once países participantes, que deberán aprobar la regulación final unanimidad24.
Según estimaciones de la Unión Europea, el impuesto podría empezar a aplicarse a partir del 1 de enero de 201425, y permitiría recaudar entre 30.000 y 35.000 millones de
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euros al año26, de los que España espera recibir una cantidad aproximada de 5.000 millones de euros27.
Nuestra valoración sobre el establecimiento de un impuesto de esta naturaleza es claramente positiva, por varios motivos. En primer lugar, porque compartimos los argumentos contenidos en la Exposición de Motivos de la Propuesta de Directiva: las entidades financieras han sido uno de los principales agentes causantes de la crisis y en lugar de sufrir un reproche jurídico y un perjuicio económico por aquella actuación han sido beneficiadas con distintas modalidades de ayudas públicas que, probablemente, eran inevitables si se quería asegurar la viabilidad de un modelo económico claramente bancarizado como el existente en España. Pero una vez superada la fase de dificultades y los riesgos de insolvencia, es razonable exigirles una mayor contribución al sostenimiento de los gastos públicos28que, además, podría tener un efecto disuasorio de actuaciones futuras puramente especulativas29.
En segundo lugar, el Impuesto sobre las Transacciones Financieras lo que realmente grava es un acto de consumo...
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