El régimen sancionador en materia de consumo. Las disposiciones del real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la ley general para la defensa de los consumidores y usuarios

AutorRamón Terol Gómez
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Alicante
Páginas563-622

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I Introducción

En el presente trabajo vamos a ocuparnos, como su propio título indica, de las disposiciones sancionadoras que están contenidas en el

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Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (TRLDCU, en adelante), concretamente en el Título IV de su Libro Primero.

Con carácter previo a ello y para un mejor entendimiento del alcance de las disposiciones analizadas, haremos referencia a la materia “protección de los consumidores y usuarios” como objeto de competencias públicas, observando las peculiaridades y caracteres de la misma, que por cierto no aparece expresamente mencionada en las normas de la Constitución consagradas al reparto competencial Estado-Comunidades Autónomas. Ello ha llevado a que estas asuman de modo decidido competencias en este ámbito, dando lugar a que exista en la actualidad una evidente diversidad y multiplicidad de normas efectivamente consagradas a la protección de los consumidores y usuarios. Normas que contienen, además, disposiciones de carácter sancionador.

Apuntado todo lo anterior, y dado el entramado normativo tan amplio a que nos enfrentamos, circunscribiremos nuestro estudio –como ya se ha señalado– a las disposiciones del TRLDCU y al aún vigente Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, de Régimen sancionador en materia de defensa del consumidor y producción agroalimentaria, ciertamente inspirador de la mayoría de las normas autonómicas aprobadas hasta la fecha. Tales disposiciones las situaremos en el contexto de los principios de la potestad sancionadora de la Administración, para después entrar en los distintos preceptos que integran el mencionado Título IV del Libro Primero de la norma, que van del artículo 46 al 52.

A hilo de los preceptos objeto de estudio, abordaremos cues-tiones tales como la aplicación del principio de non bis in idem, la Administración competente para sancionar y las reglas para determinarla, así como la compleja reposición de la situación alterada por la infracción y a la indemnización de daños y perjuicios que en este ámbito se anuda al régimen sancionador, ocupándonos también de la tipificación y graduación de infracciones y sanciones, así como de las que aquí se denominan “accesorias”.

Apuntadas las modestas pretensiones de este estudio, concluiremos el mismo con una breve reflexión final en la que señalando los aspectos que consideramos mejorables de la regulación a que nos referimos, recordaremos un mandato dirigido al Gobierno por el legislador en 2006 que, hasta el momento, no ha sido cumplido.

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II La protección de los consumidores y usuarios en el texto constitucional

Como señalara BERCOVITZ, “no puede hablarse del movimiento de protección a los consumidores, como fenómeno peculiar, hasta los años sesenta, que es cuando aparecen en nuestro país, como en el resto del mundo occidental, aunque con intensidad diversa una serie de disposiciones legales cuya finalidad más o menos explícita se refiere precisamente a la defensa de los consumidores y usuarios en diversos ámbitos”. Incipiente aparato normativo integrado por normas tan diversas como la Ley de 17 de julio de 1965 de venta de bienes muebles a plazos, la Ley de 27 de julio de 1968 sobre percepción de cantidades anticipadas en la construcción y venta de viviendas, que como señala el mismo autor marcaron “los hitos más significativos del comienzo de la protección de los consumidores en nuestro derecho positivo”1.

La protección de los consumidores y usuarios fue así abriéndose paso hasta culminar en la Constitución Española de 1978, donde se consagra a ello todo un precepto, el artículo 51, con el siguiente tenor literal:

“1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.
2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la Ley establezca.
3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la Ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales”.

Este artículo se ubica sistemáticamente en el Capítulo III del Título I de la Constitución –”De los derechos y deberes fundamentales”– y lleva como título “De los principios rectores de la política social y económica”, comprendiendo los artículos 39 a 52. Y no siendo en absoluto preciso insistir en el valor normativo de la Constitución, y en el carácter jurídicamente vinculante de todo su articulado2, aquí

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vamos a referirnos, simplemente, al alcance del precepto objeto de nuestro análisis en lo que a su ubicación constitucional se refiere.

Así, si bien la Constitución globalmente considerada es una norma jurídica, es lo cierto que no todos sus preceptos han de tener idéntico valor obligatorio. Una primera distinción la ofrece el propio artículo 53 de nuestra Norma Fundamental al distinguir entre los distintos Capítulos del Título I, en cuanto a la protección que a los derechos allí contenidos se dispensa. Estamos, aquí, ante los de más débil protección, pues, a diferencia de los otros Capítulos, y con arreglo al apartado 3 del precepto, “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

Como señalara GARCIA DE ENTERRIA, lo que “intenta decir el artículo (53.3) es que al formular tales principios la Constitución no ha pretendido configurar verdaderos derechos fundamentales, sino principios propiamente dichos que han de orientar la acción del Estado como fines determinados de su misión”3. Nos encontramos, por tanto, ante obligaciones públicas orientadas a proporcionar derechos a los particulares cuyo alcance quedará establecido por el legislador, que delimitará también hasta qué punto podrán hacerlos efectivos ante los Tribunales ordinarios. Pero hasta que ese desarrollo legislativo se produzca, y siguiendo con la postura antes citada, que se encuentra en plena sintonía con la mayoría de la doctrina tanto científica como constitucional, tales principios son normas obligatorias para los poderes públicos, en el sentido y del modo que ahora referimos.

En resumidas cuentas, tales principios son normas obligatorias para los poderes públicos, pues tales preceptos, de acuerdo con –entre otras muchas– la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de mayo de 1986, “como los demás de esa misma rúbrica, como la totalidad de los que integran la Constitución, tienen valor normativo y vinculan a los

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poderes públicos, cada uno en su respectiva esfera, a hacerlos eficazmente operativos”.

Es claro que cuando la Constitución señala a los “poderes públicos”, se dirige al legislativo, ejecutivo y judicial. Refiriéndonos en primer término, siguiendo la sistemática que emplea COBREROS4, al legislativo, éste no tiene libertad absoluta a la hora de configurar y aplicar los principios referidos, pues perfectamente sirven para, mediante su alegación ante el Tribunal Constitucional, declarar la inconstitucionalidad de una ley, tal y como sostiene la doctrina y avala el propio Tribunal Constitucional, sirviéndole a éste los principios como parámetro de constitucionalidad, esto es, como “criterio para resolver sobre la constitucionalidad de una acción positiva del legislador” (Sentencia 45/1989, de 20 de febrero).

En cuanto al poder judicial, jueces y magistrados están también vinculados a lo dispuesto en estos principios, vinculación que comprende, en palabras de GARCIA DE ENTERRIA, “la potestad de enjuiciamiento previo de la constitucionalidad de las leyes a aplicar, la obligación de remisión de la cuestión al Tribunal Constitucional cuando se suscite duda razonable sobre tal constitucionalidad, el juicio positivo de constitucionalidad, la interpretación constitucional de todo el ordenamiento, la censura íntegra de constitucionalidad sobre Decretos legislativos, Reglamentos y actos jurídicos públicos y privados”5.

Y en lo que al poder ejecutivo se refiere, actuando sometido al principio de legalidad, pues sólo podrá actuar e intervenir cuando una norma le habilite para ello, deberá hacer efectivos, igualmente, los principios señalados.

Pero por encima de ello, la Administración tiene constitucionalmente impuesta la consecución de determinados fines sociales, que son los...

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