Quince años de evolución del derecho social comunitario. La inacabada construcción de un derecho del trabajo europeo

AutorAlberto Pastor
Cargo del AutorDoctor en Derecho Profesor Lector de la Universitat Autónoma de Barcelona
Páginas81-101

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1. Introducción La interacción entre “lo comunitario” y “lo nacional”

En una monografía dedicada al análisis de las reformas legislativas producidas en estos últimos quince años deviene imprescindible, al menos en lo que al ámbito jurídico laboral se refiere, pero en una constatación seguramente válida para otras disciplinas jurídicas, hacer una referencia al derecho comunitario. El Derecho comunitario ha constituido un factor de cambio para nuestro ordenamiento jurídico que no haya parangón en otro ámbito o institución. Desde nuestra incorporación en 1986 a la entonces Comunidad Económica Europea son múltiples las normas de carácter nacional que se han aprobado con el objeto de adaptar nuestro ordenamiento jurídico a las exigencias establecidas en la normativa europea o a los requerimientos de las políticas acordadas en las instituciones comunitarias.

Una influencia que halla reflejo expreso en no pocas normas. Así, no es infrecuente encontrar que las Exposiciones de motivos de las leyes justifiquen de forma expresa su contenido o incluso su propia existencia en la necesidad de cumplir mandatos comunitarios. Sirva como ejemplo, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, piedra angular de nuestro sistema normativo en materia dePage 82seguridad y salud en el trabajo, cuando en su Exposición de Motivos indica que «De la presencia de España en la Unión Europea se deriva, por consiguiente, la necesidad de armonizar nuestra política con la naciente política comunitaria en esta materia, preocupada, cada vez en mayor medida, por el estudio y tratamiento de la prevención de los riesgos derivados del trabajo» para añadir que «el mandato constitucional contenido en el artículo 40.2 de nuestra Ley de leyes y la comunidad jurídica establecida por la Unión Europea en esta materia configuran el soporte básico en que se asienta la presente Ley».

La interrelación que en el ámbito laboral se ha producido entre el Derecho comunitario y el Derecho nacional está, entre otros factores, condicionada, esencialmente, por la intensidad de las competencias asumidas por la Unión Europea en la materia. El alcance material, el número de materias sobre las que las instituciones comunitarias pueden actuar, y el tipo de competencias que pueden asumir marcarán los condicionantes en que habrá de producirse el dialogo entre la normativa comunitaria y la nacional. No es posible esperar el mismo tipo de intervención de los Estados en aquellos ámbitos en los que la Unión Europea dispone, por ejemplo, de capacidad para elaborar reglamentos que en aquellos otros en los que la fuente normativa dominante es la Directiva o predomina el principio de subsidiariedad.

En relación a las competencias comunitarias en materia laboral, el primero de los aspectos a reseñar es que el periodo al que hace referencia este estudio, los últimos quince años, coincide básicamente con la fase que podemos considerar de normalización relativa de lo laboral como competencia comunitaria. Una normalización que se proyecta tanto en el ámbito material como en lo que a los instrumentos normativos se refiere. Ello, sin embargo, no fue siempre así.

Y es que el espacio de lo social en el marco del ordenamiento jurídico comunitario no ha sido una variable de intensidad cuantitativa y cualitativa constante a lo largo de la historia del proceso de construcción europea1. En las líneas que siguen haremos, en primer lugar, una referencia al espacio de lo social en los orígenes de la entonces denominada Comunidad Económica Europea, para en un posterior apartado hacer una referencia a algunos de los aspectos más significativos de la construcción de lo que cabe calificar de ordenamiento social comunitario y, finalmente, destacar la encrucijada en la que se sitúa el actual debate de lo social en la Europa del Siglo XXI.

2. El punto de partida: una Europa poco social

Como han destacado todos los autores que han analizado la evolución de lo social en los Tratados constitutivos de las comunidades europeas y, de forma señalada, en relación a la Comunidad Económica Europea, los tratadosPage 83fundacionales se caracterizaban por el predominio de lo económico sobre lo social.

El proyecto de constitución de la Comunidad Económica Europea surgió, como su propio nombre indica, con una finalidad claramente económica en la que predominaba una visión liberal, que suponía un enfoque centrado en lo económico sin apenas referencias a lo laboral o social2. Latía o subyacía, en el fondo, la clásica idea liberal de que el desarrollo económico que se lograría con la creación de ese nuevo mercado traería de suyo la mejora de las condiciones sociales del conjunto de ciudadanos comunitarios3. Una idea que incluso hallo plasmación expresa en el art. 117 al indicar que «Los Estados miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso. Asimismo, consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas».

Así, aunque se admitió la necesidad de una intervención por parte de los Estados y de la Comunidad Económica Europea, lo cierto es que los aspectos sociales, la dimensión social comunitaria, quedaba básicamente reducida a la libre circulación de trabajadores recogida en los arts. 48 y ss. del Tratado de Roma y, en segundo lugar, al desarrollo del principio de igualdad de retribución entre los trabajadores masculinos y femeninos para un mismo trabajo recogido en el art. 119 del TCEE4. Fuera de estos dos aspectos y en base al limita-Page 84do alcance que el art. 118 del TCEE confirió a las competencias comunitarias en materia sociolaboral, la posibilidad de que desde las instancias comunitarias se desarrollase una autentica política social quedaba limitada básicamente a favorecer la colaboración entre los Estados y a desarrollar una labor de información o consulta5. La opción de que desde las instancias comunitarias se desarrollase una autentica labor de armonización de las políticas nacionales en materia laboral «a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso» quedaba además limitada por la necesidad de unanimidad para la aprobación de Directivas en la materia.

Ha de destacarse, no obstante, que a pesar de esa inicial marginación del componente social, la voluntad de crear un gran mercado supuso que, ya en sus inicios, se tuviesen que adoptar determinadas decisiones de clara trascendencia laboral que se focalizaron en dos grandes espacios: la libre circulación de trabajadores y la Seguridad Social de los trabajadores migrantes. En ambos casos, con el objeto de permitir la creación de un mercado en el que los trabajadores, al igual que los servicios y capitales, pudiesen, con fundamento en los arts. 48 y ss. del TCEE, circular libremente. Una finalidad que pasaba por abolir toda discriminación por razón de la nacionalidad en materia de empleo, retribución y demás condiciones de trabajo6; facilitar la homologación y equivalencia de titulaciones y, en materia de Seguridad Social, garantizar una igualdad de trato y la suma de los diferentes periodos de cotización efectuados en los disPage 85tintos países que evitase posibles obstáculos a la libre circulación de trabajadores migrantes7.

Una segunda fase se abre durante la década de los setenta y principios de los 80. La elevación de la tasa de desempleo, las grandes movilizaciones sociales que se producen en Francia (1968), Alemania e Italia (1969) y la presencia de diversos gobiernos socialdemócratas con planteamientos políticos menos abstencionistas en lo social constituyen algunos de los elementos que contribuyen a que se realice una apuesta más decidida por la intervención normativa desde las instituciones comunitarias, conscientes de que la simple creación de un mercado único no llevará aparejada la «elevación acelerada del nivel de vida» propugnada por el art. 2 del TCEE. La aprobación de un Programa de Acción Social por Resolución del Consejo de 21 de enero de 1974 plasma políticamente esta nueva concepción y los objetivos de 1) realización del pleno y mejor empleo en la Comunidad; 2) la mejora de las condiciones de vida y trabajo hasta hacer su armonización posible y 3) la participación creciente de los actores sociales en las decisiones de la Comunidad y de los trabajadores en la vida de la empresa.

El desarrollo de actividad normativa, fundamentada principalmente en los arts. 117 y 119 del TCEE y amparada de forma decisiva por una interpretación muy flexible del TJCE, favorecedora de la armonización legislativa en materia social8, se desarrolló, principalmente, en torno a tres ejes materiales: la igualdad de condiciones de trabajo entre hombres y mujeres9, las reestructuraciones empresariales10 y el Fondo Social Europeo11.

A pesar de esa incipiente actividad, sin embargo, el desarrollo de la política social comunitaria y la consecución de un conjunto sistemático e integrado de normas, principios y políticas que tuviesen por objeto el empleo y las condiciones de trabajo encontró importantes escollos en la ausencia de un marco institucional apropiado y en la falta de una clara y unánime voluntad de acentuar la dimensión social de la Comunidad Económica Europea12. Una visión contrariaPage 86al desarrollo social que tuvo en el Gobierno británico presidido por Margaret Thatcher su principal precursor a través del “derecho de veto” que...

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