¿Quién, qué y cómo supervisar a las entidades financieras?
| Autor | José Carlos Laguna de Paz |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 189-198 |
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Existe consenso al señalar que las deficiencias en la regulación y super-visión financiera han contribuido de manera decisiva a la crisis iniciada en 2007 («There were plenty of regulatory and supervisory failures»)1. De ahí que se haya puesto en marcha un complejo proceso de reforma del marco normativo e institucional. No está siendo fácil alcanzar los acuerdos que todo ello requiere. El interés común en lograr un marco que facilite la estabilidad no siempre consigue sobreponerse a los intereses nacionales. No obstante, el proceso se
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cerrará con mejores normas e instituciones. Así ha sucedido hasta ahora en el pasado, en el que el sistema se ha perfeccionado ante la necesidad de superar las deficiencias descubiertas en cada crisis2. Con ello, reduciremos el riesgo de que una situación semejante vuelva a reproducirse en el futuro, aunque no lo eliminaremos del todo3.
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La reforma impulsa un variado conjunto de medidas, que van desde la política de retribuciones de los directivos4hasta mayores exigencias de capital y liquidez (Basilea III). Entre ellas, interesa destacar el perfeccionamiento de los instrumentos administrativos de supervisión financiera, que son esenciales. «Un buen supervisor puede cubrir los vacíos en la regulación, pero ninguna regulación puede compensar una pobre supervisión» (E. BOTÍN).
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Con todo, la valoración del alcance y oportunidad de las reformas requiere reparar en la singularidad del sector, que radica en su acusado carácter sistémico. Esto hace que los riesgos que asume cada entidad tengan mayor potencial para afectar al sector en su conjunto. La explicación está en que el principal activo del sector financiero es algo tan volátil como la confianza en el adecuado funcionamiento del sistema. A ello se añaden otras tres razones. Primero, se trata de un negocio interconectado, crecientemente internacionalizado, especialmente, a nivel mayorista. De ahí que la quiebra de una de las entidades pueda incidir negativamente en las demás («in contrast to other sectors, the failure of one firm may impact negatively not positively on a competitor»)5. Segundo, los bancos dedican una parte significativa de sus recursos al negocio financiero no bancario (no regulado), alejándose de su actividad tradicional6. Tercero, algunos conglomerados financieros tienen una dimensión colosal, lo que hace que se entiendan demasiado grandes para quebrar (« too-big-to fail»). Además, en los últimos años, se ha incrementado la convergencia en el negocio bancario. La mayor parte de entidades operan en los mismos mercados globales y realizan el mismo tipo de actividades. Esto significa que, en caso de crisis, muchas entidades pueden tener problemas al mismo tiempo («too-many-to-fail»)7.
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La consecuencia del carácter sistémico de numerosos actores del sector es que, ante una situación de crisis, los Estados tienden a adoptar medidas de rescate, por temor a que, en otro caso, se produzca el colapso del sistema. Así ha sucedido en la actual crisis, en que los Bancos Centrales tuvieron que actuar como prestamistas de último recurso, inyectando liquidez , al tiempo que las autoridades estatales intervinieron y nacionalizaron empresas, favorecieron reestructuraciones, aseguraron depósitos y otorgaron ayudas.
A la vista de la magnitud del problema, el rescate de las entidades en dificultades, seguramente, ha sido el mal menor8. Hay que tener en cuenta que el gran estallido de la crisis, precisamente, se produjo con la negativa del Gobierno de EE.UU. a rescatar a Lehman Brothers (2008), lo que supuso una pérdida general de confianza. La caída del principio «too-big-to-fail» cerró el préstamo interbancario, en un momento en el que la liquidez de muchas entidades dependía de los préstamos a corto plaz o negociados en los mercado s mayoristas. Sin la intervención pública, probablemente, las consecuencias hubieran sido mucho peores («once a systemic crisis unravels, the contagion dimension is so important that it is dangerous for the regulatory authorities to take the risk of declaring the bankruptcy of a financial institution»)9.
El problema del rescate de las entidades en dificultades es que no permite que el mercado discipline el comportamiento de los operadores económicos («It is imperative to reinstate a credible fear of bankruptcy for banks and other systemically significant financial institutions so as to ensure that banks once more play their proper role in a market economy»)10. El contribuyente no debe-El contribuyente no debería pagar los errores de los accionistas y gestores de las entidades privadas11.
Además, el mercado solo funciona12, si cada cual soporta las consecuencias de sus actos («When bankers do not expect to bear the costs of bank failure, they are likely to assume higher risks)13. En caso contrario, se estimula la irrespon-En caso contrario, se estimula la irresponsable asunción de riesgos («yesterday’s rescues must not encourage tomorrow’s risk taking»)14. En este contexto, hay que tener en cuenta que la supervisión financiera tiene como finalidad primaria garantizar la fiabilidad y estabilidad del
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sistema15. En sí misma, no tiene, pues, por objeto evitar la quiebra de una entidad («In a market economy, failures are part of risk-taking»)16, aunque -como es natural- reduce la probabilidad de que una quiebra se produzca o, cuanto menos, minimiza su impacto. En resumen -aunque el efecto sistémico no deja mucho margen-, no debería impedirse que el mercado sancione la actuación de los operadores económicos. La mala gestión de una entidad debe ser pagada por sus directivos, sus propietarios, sus acreedores y -en el caso de las entidades de crédito-, en lo no cubierto por los fondos de garantía, por sus depositan-édito-, en lo no cubierto por los fondos de garantía, por sus depositan-, por sus depositantes. Si esto no fuese posible, donde no funciona el mercado, debe funcionar la regulación, que ha de imponer a las entidades financieras mayores exigencias.
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Es evidente que la prevención de riesgos requiere el fortalecimiento de los mecanismos internacionales17, especialmente, respecto de las entidades que son sistémicas a nivel global (G-SIFIs). Sin embargo, no cabe pensar que los Estados estén dispuestos a ceder competencias ejecutivas a este nivel. En general, existen pocas normas vinculantes, en un ámbito en el que predominan las reglas de soft law, best practices o de autorregulación, que pueden después ser asumidas, a nivel europeo o estatal18. De ahí que los avances en materia de supervisión pueden venir de la mano de un reforzamiento de la cooperación internacional. A este respecto, hay que destacar el Basel Committee on Banking Supervision (Bank for International Settlements)19, así como la creación del Financial Stability Board (2009), que asume también el propósito de promover adecuadas políticas de supervisión financiera.
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Mayores avances pueden conseguirse a nivel europeo. Con la creación del euro, la política monetaria pasó al Banco Central Europeo (2009), pero la supervisión se mantuvo a nivel estatal, sobre la base de la armonización norma-tiva y el principio de control por el país de origen. La crisis ha venido a dar la razón a quienes advertían que la unión monetaria debe ir acompañada de una comunitarización de la función de supervisión20(«Integrated supervision is essential to ensure the effective application of prudential rules, risk control and
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crisis prevention throughout the EU»21). En 2010, se constituyó el Sistema Europeo de Supervisión Financiera, en el que se integra la Junta Europea de Riesgo Sistémico22, que asume funciones de supervisión macroprudencial a nivel comunitario. A partir de 2014, se prevé que el Banco Central Europeo asuma la supervisión de las entid ades sistémicas, en cuya determinación parecen haber pesado de manera decisiva algunas sensibilidades nacionales23. El resultado es que se sujetarán al control europeo casi todas las entidades españolas, pero no los bancos públicos y cajas alemanas.
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Finalmente, se discute la adecuación de las estructuras de control españolas24. La supervisión financiera se reparte entre el Banco de España (entidades de crédito), la CNMV (valores) y el Ministerio de Economía (seguros). La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, no entró en el tema, por estar pendiente su ajuste a nivel europeo. En el contexto comparado, hay mode-los para todos los gustos. Entre ellos, se plantea la conveniencia de unificar la supervisión financiera25en un macrorregulador (crédito, valores y seguros).
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La crisis ha puesto sobre la mesa la necesidad de que la supervisión no se centre solo en entidades concretas (microprudencial), sino que se extienda también al control del sistema financiero en su conjunto (macroprudencial) (Basilea III). Los supervisores deben ser capaces de evaluar la capacidad de resistencia del sector frente a riesgos sistémicos.
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Ahora bien, ningún sistema de supervisión puede controlarlo todo («Effective supervision requires finding the right balance between focusing on areas of higher risk while also ensuring some periodic coverage of all aspects, including, for example, those that might prove risky ex post»)26. La intensidad de la supervi-La intensidad de la supervisión debe adecuarse al potencial de riesgo de cada entidad («risk-based approach»). El Banco de España concentra su función supervisora en entidades grandes y...
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