La questione dei decreti-legge tra dimensione fattuale e teorica: la sentenza della Corte di cassazione di Roma del 20 febbraio 1900 riguardo al r.d. 22 giugno 1899 n. 227
| Autor | Massimo Meccarelli |
| Cargo | Professore associato di Storia del diritto nell'Università di Macerata |
| Páginas | 263-283 |
Massimo Meccarelli
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Professore associato di Storia del diritto nell'Università di Macerata. Es miembro del Comité Científico de la Revista electrónica Forum Historiae Iuris. Sus estudios, relacionados con los siglos XIX y XX, tienen por objeto el debate doctrinal europeo sobre la interpretación del Derecho y sobre la naturaleza y función de la jurisdicción suprema en relación con la unificación del Derecho y la configuración de los preceptos constitucionales. Entre sus trabajos se destacan: Arbitrium. Un aspetto sistematico negli ordinamenti giuridici in età di diritto comune, Milano, Giuffrè, 1998; Un 'senso moderno di legalità'. Percezioni dell'universo giuridico nel pensiero di Biagio Brugi, en Quaderni Fiorentini, 30, 2001, pp.361-476; Der große Abwesende? Die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit und die Frage der Obersten Gerichtsbarkeit im post-unitären Italien, en Forum Historiae iuris (rivista elettronica), 22 novembre 2002.
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Il saggio che qui si pubblica è stato scritto in occasione del Convegno internazionale "Mit den Augen der Rechtsgeschichte - Rechtsfälle - (selbst)kritisch kommentiert", Rechtswissenschaftliche Fakultät, Luzern, 19.-22. Dezember 2003.
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Un caso giudiziario ha una capacità evocativa che non lascia indifferente lo storico del diritto, soprattutto quando, ad apparire significativo, è il suo intreccio con i contesti più generali della dimensione storica dell'esperienza giuridica. In tali approcci il fatto storico-processuale costituisce in realtà l'occasione per riflettere sul problema storico-giuridico, e per portare l'attenzione sulle valenze sistematiche del facere iustitiam. La sentenza che ci si propone di studiare nel presente saggio sembra offrire queste possibilità.
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Riassumiamo molto brevemente la vicenda. Il 20 febbraio 1900 la Corte di cassazione di Roma si pronunciava sul ricorso presentato da Antonio Cavallazzi contro la sentenza di Appello del Tribunale di Ravenna del 9 dicembre 1899; quest'ultima aveva confermato la condanna a 35 giorni di arresto e ad un anno di vigilanza speciale inflittagli dal Pretore di Lugo di Romagna il 14 novembre 1899; Cavallazzi era stato riconosciuto colpevole di aver contravvenuto all' art. 2 del r.d. 22 giugno 1899 n. 227 e agli articoli 105 e 110 della legge di pubblica sicurezza. La Corte, contrariamente a quanto deciso in Appello, accoglieva l'istanza del ricorrente e perciò cassava senza rinvio parte della sentenza1.
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In particolare la cassazione accertava l'illegittimità del regio decreto 22 giugno 1899 n. 227: mancava «allo stato delle cose ogni base giuridica per l'applicazione di quei provvedimenti. Non si poteva applicare il regio decreto 22 giugno 1899 perché caducato»2. Il decreto veniva in sostanza considerato inesistente.
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La rilevanza del problema che la Corte affrontava decidendo sul punto della legittimità del decreto 22 giugno 1899 n. 227, andava ben al di là dei destini penali del Cavallazzi. Quella decisione avrebbe prodotto riflessi sugli equilibri politici, su quelli istituzionali, sulle politiche penali e, sul piano più strettamente giuridico, avrebbe fissato qualche punto di riferimento per affrontare una varietà di questioni che andavano dal diritto costituzionale alla teoria generale del diritto.
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Di tali aspetti di contorno, di tale 'ultrattività' del caso giudiziario vogliamo in questo saggio occuparci.
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Per comprendere la portata della questione occorre preliminarmente ricostruire la vicenda legislativa, che ha portato alla emanazione del decreto-Pelloux e i successivi passaggi istituzionali che precedono la sentenza del 20 febbraio1900.
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Il ministero Pelloux si era insediato alla fine del giugno del 1898 quando si trattava di rientrare dall'emergenza degli stati d'assedio proclamati in varie zone della penisola contro i movimenti politici socialisti ed anarchici3. Occorreva scegliere se ritornare alla situazione legislativa precedente o se introdurre definitivamente nella legislazione ordinaria misure restrittive delle libertà associative e di stampa4. Pelloux era stato scelto da Umberto I come Presidente del Consiglio proprio per garantire un governo forte, al contempo allineato sulla legalità statutaria e disponibile a promuovere una generale pacificazione5.
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La prima parte della politica di normalizzazione aveva seguito il programma atteso: revoca progressiva degli stati d'assedio, delle sospensioni di giornali e degli scioglimenti delle associazioni; concessione di un primo indulto per i condannati politici. Al contempo Pelloux aveva ottenuto dal Parlamento il rinvio, di un anno, delle elezioni amministrative e una proroga di un anno dei provvedimenti emanati dal precedente Governo, nel pieno delle agitazioni del '98, che assegnavano all'Esecutivo facoltà speciali (es. proclamazioni diPage 265 stato d'assedio, ricorso alla misura del domicilio coatto per i soggetti pericolosi, ecc.)6.
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Le scelte successive sarebbero state però di segno diverso. Il presidente del Consiglio, il 4 febbraio 1899, infatti, presentava alla Camera dei Deputati un disegno di legge che prevedeva una limitazione della libertà di associazione, di riunione e di stampa e reintroduceva il divieto di sciopero per alcune figure professionali.
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Seppure il provvedimento era riuscito a superare l'approvazione in prima lettura, incontrava serie resistenze e perplessità nel Parlamento7. Tale disegno di legge, in effetti rappresentava la ripresa di una linea di politica ben precisa sul 'come' uscire dall'emergenza; era la linea della repressione politica. Non a caso il progetto riprendeva le linee di un simile disegno di legge presentato dal precedente governo Rudinì8.
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Di fronte ad un sistematico ostruzionismo nella Camera, Pelloux intese superare l'impasse emanando il decreto-legge 22 giugno n. 227, con cui si riprendevano le disposizioni essenziali e più rilevanti del disegno di legge9.
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Al provvedimento si attribuiva forza di legge, anche se non ricorrevano reali esigenze di urgenza. Si prevedeva (art. 10) la presentazione immediata del Decreto in Parlamento per la conversione in legge e un termine differito (il 20 luglio) per la sua entrata in vigore10.
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La possibilità per il Parlamento di pronunciarsi prima sarebbe stata però resa impossibile per effetto di altri due decreti. Sulla base dei poteri previsti dall'art. 9 dello Statuto del Regno, il Governo emanò, nello stesso giorno del decreto n. 227, un diverso decreto (il r.d. 22 giugno 1899 n. 226) che disponeva la 'proroga' dei lavori parlamentari della Camera e del Senato al 28 giugno. Riaperta la sessione il 28 giugno il presidente Pelloux trovò una opposizione al provvedimento che si era da un lato inasprita e dall'altro estesa, proprio per la scelta del Governo di trasformare - pur in assenza di uno stato attuale di necessità - il disegno di legge in un decreto-legge11. E' per questo che, ricorrendo di nuovo all'art. 9 dello Statuto, il Governo si risolse ad esercitare un potere ulteriormente risolutivo emanando il r.d. 30 giugno 1899 n. 243, con cui si decretava la 'chiusura' delle sessioni legislative del Senato del Regno e della Camera dei Deputati.
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Con questo secondo provvedimento si rinviava a data da destinarsi la riconvocazione delle Camere e si determinava l'azzeramento delle attività parlamentari. Come da consuetudine costituzionale, dovendosi completare l'iter legislativo all'interno di una medesima sessione, la chiusura delle sessioni provocava la decadenza di tutti i progetti di legge in corso di approvazione nelle due Camere.
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Il Parlamento riprese a funzionare solo il 14 novembre 1899; il 17 novembre il Governo ripresentò alla Camera il disegno di legge per la conversione del r.d. 22 giugno 1899 n. 227, nella speranza di aver 'persuaso' i deputati ad una maggiore collaborazione sul tema12.
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La storia però avrebbe avuto un epilogo diverso. L'opposizione al provvedimento, sia nel mondo politico che scientifico, non si sarebbe attenuata; il Decreto sarebbe stato delegittimato dalla Cassazione con la sentenza del 20 febbraio 1900. Il Presidente del Consiglio Pelloux il 5 aprilePage 267 1900 si risolse ad emanare il Regio decreto n. 113, con cui revocava il decreto 20 giugno 1899 n. 22713.
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A completamento di queste notizie va forse precisato che tali scelte di politica legislativa prese nel 1899, soprattutto l'uso strategico del potere di proroga e di chiusura delle sessioni, ripropongono una prassi già conosciuta negli anni precedenti, ad esempio in occasione della stessa emergenza del '98. Il decreto Pelloux, lo ricorda in quegli anni Luigi Lucchini, si inquadra pienamente nel clima degli anni '90; una fine di secolo difficile, turbolenta e sanguinosa che avrà come «epilogo di una situazione anormalmente cronica»14, il regicidio di Umberto I il 29 luglio 190015.
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Dietro al 'caso Cavallazzi' c'è dunque una complessa vicenda politica che per trovare una composizione ha bisogno di spostarsi sul livello giuridico, dove nel frattempo si ragiona in materia di potere di decretazione e di controllo di costituzionalità. Il problema dal punto di vista giuridico è proprio questo: stabilire se il potere normativo è esercitabile anche dal Governo e individuare l'istituzione che può verificarne la legittimità.
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La sentenza della Suprema Corte del 20 febbraio 1900 sotto questo aspetto costituisce il terreno di confronto tra elaborazione di linee teoriche e loro praticabilità nel mondo dei fatti. Torniamo dunque a...
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