Puntos concretos problemáticos en el Sistema Legal Español
| Autor | Andrés Morey Juan |
| Páginas | 67-110 |
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Ver nota 1
De lo expuesto en el punto anterior y de su conjunto, hay que concluir que además de la indefinición del concepto de funciones públicas, sobre todo al
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efecto de la aplicación de la normativa europea o de la posibilidad de ordenaciones diferentes de la función pública, los problemas básicos se muestran en conexión con la movilidad y carrera funcionarial y en orden a las relaciones entre los cargos políticos y los altos funcionarios o con los encargados de la aplicación de las garantías de Derecho administrativo, sin perjuicio de que se muestren también problemas en la gestión de recursos humanos, derivados del sistema de carrera y provisión de puestos de trabajo diseñados.
Desde la reforma de 1964 se puede considerar que el puesto de trabajo adquiere una significación especial y que su clasificación y la confección consecuente de las plantillas orgánicas se convierte en una de las cuestiones más debatidas por la doctrina que se ocupa de las cuestiones de la administración de personal o de la gestión de recursos humanos. Además, en el fondo de la cuestión, está presente un problema administrativo todavía vigente y que la reforma pretendía abordar, el de la separación entre administración general y especial y la necesidad de creación de un cuerpo directivo en la Administración pública2. La creación de un Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado, hoy Superior de Administración, surgía, junto con la previsión de un cuerpo de directivos, con la pretensión de crear unos especialistas en la administración común y general y en evitar la cooptación y ocupación de puestos de dicha administración por funcionarios de cuerpos especiales, estableciéndose en la legislación taxativamente que ¡os puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de ¡os Cuerpos técnicos de Administración civil, administrativo y auxiliar. Los funcionarios de Cuerpos
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especiales ocuparán los puestos de trabajo propios de su especialidad [artículo 53. 1 a) de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado]. Naturalmente, ello implicaba que la clasificación de puestos de trabajo debía cumplir con esta disposición, si bien la expresión "carácter predominantemente burocrático", al prever el citado artículo 53, en su punto e), que se determinarían los puestos de trabajo que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos, permitía que el sistema no se redujera a clasificar los puestos de trabajo de administración especial que tenían una misma función de modo indistinto en favor de los distintos cuerpos que contaban con los profesionales capacitados para desarrollarla (como sería el caso, por ejemplo, de los distintos cuerpos de arquitectos superiores y técnicos), sino que acabara estableciendo la adscripción indistinta en los puestos de trabajo de libre designación o de nivel directivo, todo ello por la conformidad de todos los cuerpos de funcionarios en que no se consolidara el sistema de cuerpo de directivos previsto en la Ley, y nunca realizado, quedando, en consecuencia, la ocupación de dichos puestos sujeta al juego de la lucha interna entre cuerpos. Esta situación se oponía, en cierto modo, a lo previsto en el repetido artículo 53, apartado b), que al establecer que "en la clasificación de los puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que por que su mayor responsabilidad deban ser desempeñados por los funcionarios con diploma de directivos", realizaba una conexión directa entre función directiva y Administración general.
En esta situación es en la que incide la regulación de la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública y, tenida en cuenta la misma, es como hay que considerar los puntos siguientes dirigidos, pues, a especificar problemas concretos derivados del sistema legal.
La situación derivada de la Ley de 1964, antes reflejada, era únicamente un problema de la Administración del Estado, puesto que no se producía con las mismas características en la Administración Local, en la que el poder de los Cuerpos Nacionales era predominante, pero además los problemas se configuraban en un sistema cerrado de cuerpos y de ingreso en ellos, con la creación de la zona común de lucha por la patrimonialización respecto de los puestos de libre designación. La separación entre ingreso o selección y provisión de puestos de trabajo quedaba respetada y el único peligro lo constituyó, para los cuerpos especiales, la racionalización prevista en la Ley 30/1984.
Sin embargo, el sistema de movilidad y de adscripción indistinta supone un cambio importante y hace que los sistemas de provisión de puestos de trabajo se configuren como procesos de selección de personal, al permitir el acceso a puestos concretos de personal proveniente de otras Administraciones. Cuestión que resulta lógica en la construcción de las Comunidades Autónomas, pero que en la Administración del Estado resulta ser un cambio importante, que afecta a la estructura corporativa y a la distribución de poder burocrático en su seno, otorgando
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un mayor margen de maniobra al político que designa al funcionario o que puede influir en la clasificación de puestos o en el diseño de las convocatorias públicas. De la estructura corporativa queda a salvo el ingreso en el cuerpo, pero en las Comunidades Autónomas, aun cuando establezcan una estructura corporativa, la integración en su función pública de los funcionarios provenientes de otras Administraciones hace que predomine el interés personal por alcanzar puestos de trabajo concretos más que el cumplimiento de los intereses corporativos propiamente dichos.
Aun cuando los años transcurridos hayan hecho que la selección o reclutamiento de funcionarios cobre nuevo interés, los procesos aún están condicionados por la existencia de un gran número de personal interino y por las reclamaciones del reconocimiento de méritos en su favor en la configuración de las pruebas selectivas, mientras que la provisión de los puestos superiores sigue abierta al personal de otras Administraciones, con los problemas que más adelante veremos. Estos problemas derivan del protagonismo adquirido por la libre designación. La libre designación ha devenido en un sistema con indudable repercusión en la función pública española, por lo que analizamos su configuración general y cuestiones que plantea de modo específico en el punto siguiente.
Antes de este análisis conviene señalar que los problemas de la identificación entre procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo quizá no hayan hecho más que empezar y que la movilidad entre funcionarios de los Estados miembros de la Unión Europea plantee en el futuro no sólo una regulación de acceso por pruebas selectivas, sino también a través de los sistemas de provisión de puestos de trabajo.
El artículo 51 del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, en su punto 2, en consonancia con lo que prevé el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984, establece respecto de la libre designación que "Só¡o podrán cubrirse por este sistema ¡os puestos de Subdirector Genera¡, De¡egados y Directores territoria¡es, provincia¡es o Comisionados de ¡os departamentos minis-teria¡es, de sus Organismos autónomos y de ¡as Entidades Gestoras y Servicios Comunes de ¡a Seguridad Socia¡, Secretarías de A¡tos Cargos de ¡a Administración y aque¡¡os otros de carácter directivo o de especia¡ responsabi¡idadpara ¡os que así se determine en ¡as re¡aciones de puestos de trabajo".
De la lectura del precepto y de la concepción del sistema de libre designación como incluido en el de mérito y capacidad, inicialmente, no puede deducirse una contrariedad a Derecho, por lo que realmente las conclusiones quedan diferidas respecto de las decisiones concretas que se adopten. En principio, pues, la disposición estatal concreta el sistema como referido a los puestos di-
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rectivos de contacto directo con el nivel político de la organización administrativa, si bien el inciso final del artículo introduce un factor de indeterminación pese a la referencia al carácter directivo, puesto que la dirección es consustancial a cualquier puesto del que dependen otros, y el calificativo de especial que acompaña a la responsabilidad también puede llevar a una ampliación de supuestos, por la vía de las relaciones de puestos de trabajo, contraria a la excep-cionalidad del sistema, avalada incluso por el término "sólo" con que se inicia el precepto. De hecho, cualquier interesado puede ver las relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones públicas para observar la realidad de dicha ampliación y de la subversión real del sistema, en principio encaminado a los puestos directivos y de especial responsabilidad, en un sentido que no comprende...
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