La distribución de puestos de trabajo en el régimen jurídico de la función pública. Los puestos de trabajo afectados por los procesos de funcionarización

AutorXavier Boltaina Bosch
Cargo del AutorDoctor en Derecho

La distribucin de puestos de trabajo en el rgimen jurdico de la funcin pblica. Los puestos de trabajo afectados por los procesos de funcionarizacin1

1. Planteamiento general

Los procesos de funcionarización deben ser analizados desde la perspectiva de una dinámica, no únicamente propia del derecho español, consistente en la coexistencia en el seno de la Administración Pública de personal sometido al Derecho del Trabajo y personal sujeto al Estatuto funcionarial. La funcionarización, como proceso dirigido a convertir la relación laboral en funcionarial, tiene como punto de partida el vínculo jurídico individual del sujeto prestador de servicios, pero muy especialmente la clasificación del puesto de trabajo.

En concreto, en las RPT debe establecerse qué puestos de trabajo son adscritos a su provisión por personal funcionario, por personal eventual y los que puedan desempeñarse por personal laboral (art.15.1.a LMRFP); también indicarán la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño, las características económicas si se trata de personal funcionario (complemento de destino y complemento específico) o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral (art.15.1.b), insistiéndose nuevamente a lo largo del referido precepto que la creación, modificación, refundición y supresión de puestos de trabajos se realizará a través de las RPT (art.15.1.d).

Obviamente, el eje central del proceso de funcionarización se asienta sobre aquellos puestos de trabajo de personal funcionario que están cubiertos por trabajadores. Al respecto la normativa prescribe que tanto la provisión de puestos de trabajo a desempeñar por el personal funcionario como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo requerirá que los correspondientes puestos consten en las RPT como tales (art.15.1.f LMRFP), por lo que ocupar un puesto mediante un vínculo jurídico distinto al previsto en las RPT es una disfunción que el Derecho intenta corregir.

Para una completa inteligencia de la cuestión debe señalarse que tanto la doctrina2 como la jurisprudencia3 se manifiestan por la ilicitud de aquellas RPT que adscriban -en una práctica muy común en la Administración Local- indistintamente a personal funcionario y laboral un mismo puesto de trabajo si bien alguna norma autonómica acepta el supuesto de forma excepcional y limitada en el tiempo (Aragón, La Rioja, Murcia4) y así como también algún criterio judicial, con carácter subsidiario en relación al personal funcionario5.

Cuestión distinta es que tal criterio mayoritario no pudiera ser reformulado legalmente, en el sentido de posibilitar, en según qué supuestos, un sistema de adscripción indistinta. En esta hipótesis, desde un punto de vista técnico jurídico, no creemos que ello contradijera necesariamente la reserva de ley establecida en la CE siempre que fuera la propia ley la que permitiera tal opción6, lo que solventaría algunos problemas evidentes, como tendremos ocasión de plantear a lo largo de esta monografía, cuales son las opciones de promoción y ascenso del personal laboral en Administraciones altamente funcionarizadas; buena prueba de ello es que la nueva Ley que ha aprobado el Estatuto Marco del personal estatutario de la sanidad pública (Ley 55/2003 de 16 de diciembre) permite que el citado personal -calificado como relación funcionarial especial- pueda acceder a puestos correspondientes a personal funcionario de cualquier Administración pública, y aunque ambos regímenes son calificados de funcionariales, es bien cierto también que el régimen estatutario derivado de la Ley 55/2003 mantiene unos contornos distintos respecto al funcionariado de régimen general, habilitándose igualmente con mayor amplitud tal opción en la DA 6ª del mismo texto legal que, ya sin tener en cuenta tal condicionamiento, permite a este personal prestar indistintamente servicios en los ámbitos de aplicación de otros estatutos de personal del sector público.

Ello nos obliga a plantear qué puestos pueden o deben ser clasificados como funcionariales y cubiertos por personal sujeto al estatuto de funcionario y qué puestos pueden ser cubiertos por personal con vínculo laboral, como paso previo para establecer el régimen jurídico aplicable a los procesos de funcionarización de aquel personal laboral que desempeña un puesto de trabajo reservado a personal funcionario, por cuanto precisamente los preceptos que lo establecen (en el ámbito estatal, el art.15.1.c LMRFP) son causa directa de los mencionados procesos de funcionarización7.

La cuestión ha sido objeto de análisis por parte de la doctrina, fundamentalmente tomando en consideración la perspectiva constitucional. Por nuestra parte, tendremos en cuenta tal óptica pero también procederemos a un estudio de la regla general -los puestos de trabajo deben ser cubiertos por funcionarios- y una descripción de las excepciones a tal regla -puestos de posible cobertura por personal laboral- según la enumeración dada por la legislación vigente.

Nos aproximaremos, así, a la Administración del Estado y de la Seguridad Social, de forma breve, y a las Comunidades Autónomas, las cuales han seguido, a excepción de Navarra, el modelo estatal; también fijaremos el marco de las Corporaciones locales, las Universidades públicas y el Sistema Nacional de la Salud, habida cuenta en estos dos últimos supuestos su relevante papel en el Estado social.

2. Administración del Estado y entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Administración de las Comunidades Autónomas

2.1. Introducción.

El vigente redactado del art.15.1.c de la LMRFP -según Ley 23/1988 de 28 de julio- establece que con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos, así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos. Sin solución de continuidad, el art.15.1.c exceptúa de la regla anterior y posibilita el desempeño por personal laboral en todo un conjunto de supuestos, que más adelante enumeraremos.

El precepto carece del carácter de norma básica en el sentido previsto en el art.149.1.18 CE, por lo que el desarrollo autonómico no ha sido necesariamente homogéneo, aunque mantiene unas notas comunes que permiten, con las necesarias adecuaciones, un estudio simultáneo, excepto para Navarra. Más complejo es el engarce con la normativa local, por cuanto en este caso la LBRL de 1985 prevé un marco distinto, por lo que merece un apartado específico o el sistema aplicable a las Universidades, tanto referido al PAS como al PDI, tras la promulgación de la LOU de 2001.

2.2. Regla general: los puestos de trabajo serán desempeñados por funcionarios públicos.

2.2.1. Antecedentes normativos.

La discusión doctrinal sobre la mayor o menor presencia del personal laboral en las relaciones de servicio de la Administración Pública se prolonga ya en el tiempo, situación que ha tenido su correspondiente reflejo en la legislación de función pública. Ya de la década de los sesenta recordaremos la doctrina del Consejo de Estado, establecida a través de sus Dictámenes de 14-12-1960 y 13-5-1961 y por determinados pronunciamientos jurisprudenciales8, en el sentido de que la opción por uno u otro sistema es una técnica de organización que puede ser utilizada indistintamente por la Administración Pública en la configuración de la relación jurídica.

Esta tesis ha merecido la valoración crítica de la actual doctrina y no creemos que tenga sustento legal hoy en día9, cuando menos a partir de la promulgación de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (LFCE). Por otra parte, aunque se señala por lo común a la LFCE como punto de partida de la distinción y presencia del personal laboral en el seno de la Administración, lo cierto es que aquél fue regulado con anterioridad como lo acredita el estudio de la normativa antecedente10. La LFCE, como su propio nombre indica, fue promulgada con el objeto de regular el régimen jurídico del funcionariado de la Administración Civil del Estado, estableciéndose la aplicación supletoria a los demás funcionarios, con independencia de su clase y la entidad administrativa a la que prestasen sus servicios (art.2.3 LFCE) fijando que «son trabajadores al servicio de la Administración Civil los contratados por ésta con dicho carácter, de acuerdo con la legislación laboral, que les será plenamente aplicable» (art.7) así como que «en todo caso, la admisión de trabajadores al servicio de la Administración Civil deberá ser autorizada reglamentariamente».

Un sector doctrinal11 afirmó que la LFCE fue la plasmación final de la pérdida de criterios diferenciadores entre unos y otros, al reducir la opción funcionarizadora o laboralizadora a un decisión de la Administración, por vía reglamentaria; en este sentido -se afirma- la LFCE no tuvo en cuenta ni la actividad realizada ni el servicio público al que fuese destinado el empleado público, siendo una decisión discrecional de cada entidad pública.

Sin embargo tanto la LFCE (arts.23.1 y 53.1) como la LPA (art.35) distinguieron entre funciones administrativas de mando y gestión y funciones especiales, atribuidas en ambos casos a los Cuerpos de funcionarios, que además en el último supuesto debían ostentar una preparación especializada, conocer una técnica o una ciencia determinada. Por todo ello coincidimos con el criterio de un sector amplio de la doctrina teórica12 y de la doctrina judicial13 que la LFCE optó por el modelo funcionarial, sin perjuicio que la práctica cotidiana de las Administraciones españolas pudiera discurrir por vías diferentes y ello por diversas razones.

No obstante, como se ha señalado, el alcance de la opción laboralizadora cabría situarla más en la realidad fáctica que en el plano jurídico. Aun compartiendo la posición de que la LFCE admitía restringida y condicionadamente al...

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