La prueba en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
| Autor | Ana Isabel Luaces Gutiérrez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho. Profesora Derecho Procesal (UNED) |
I. RELEVANCIA DE LA PRUEBA EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO
1. El carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Uno de los temas que ha suscitado una mayor preocupación por parte de la doctrina1 ha sido el de la determinación de la prueba que ha de practicarse en el proceso administrativo, lo que exige, en primer lugar, poner de relieve la diferencia que existe entre ésta y la que se desarrolla en el proceso civil.
La verdadera diferencia entre uno y otro proceso en cuanto al régimen de la prueba, se ha mantenido a lo largo del tiempo partiendo de la existencia de dos cuestiones a las que se debe hacer referencia de forma ineludible para comprender la evolución lenta y aún no acabada que ha experimentado la jurisdicción contencioso-administrativa en materia probatoria, cuales son: de un lado, la importancia que en el orden contencioso-administrativo se le ha dado al principio por el que se afirma "que la jurisdicción contencioso-administrativa es meramente revisora de la vía administrativa" y, de otro, la presencia del expediente administrativo que se incorpora al proceso, así como la trascendencia que se le otorga a efectos probatorios2.
A. La histórica función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa
La evolución histórica del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, que ha sido objeto de un amplio estudio por nuestra doctrina administrativista3, viene determinada por la función revisora de la legalidad de la actividad administrativa desarrollada por la Administración.
De este modo, nuestro sistema de justicia administrativa se configura como un sistema de protección jurisdiccional del particular contra el Poder ejecutivo, teniendo éste sistema distintos rasgos a lo largo de su evolución, en función de la solución que se daba a cada uno de los temas polémicos relacionados con la materia contencioso-administrativa4.
a. La regulación anterior a la Ley Jurisdiccional de 1956: Las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845 y La Ley Santamaría de Paredes de 1888
El dogma de la jurisdicción contencioso-administrativa como jurisdicción revisora se recogía en las distintas leyes que históricamente han venido regulando el proceso administrativo5, lo que, obviamente, desembocó en fuertes restricciones en la admisión de los recursos, así como en el pleno ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva6.
De este modo, en la regulación anterior a la hoy derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, se concebía al proceso administrativo como una segunda instancia "quasi casacional"7 del procedimiento administrativo previo, en la que los órganos especializados de este orden jurisdiccional se limitaban a enjuiciar la validez del acto emanado de los órganos administrativos, según los datos obrantes en el expediente, a semejanza del recurso de casación al enjuiciar una sentencia8.
Esa función revisora del proceso administrativo llevó a una regulación restrictiva de la prueba, cuya consecuencia inmediata se traducía en considerar innecesaria la práctica de la prueba en el proceso, ello debido al valor que se le otorgaba al expediente administrativo y a todos los documentos que se incorporaban al mismo, que no eran sino producto de la actividad desarrollada por la Administración al tramitar el procedimiento en vía administrativa9.
Con dicha regulación, la actividad del Tribunal se ceñía a controlar la aplicación del Derecho, con un absoluto respeto a los hechos que previamente habían quedado fijados por los órganos administrativos, por lo que sólo sería posible la práctica de pruebas que, debido a circunstancias excepcionales, no pudieron practicarse durante la tramitación del procedimiento administrativo que se sometía a revisión y, la de aquellas otras que tuvieran una relación directa con hechos acaecidos y que no fueron tomados en consideración por la Administración en la vía administrativa previa10.
b. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956
Con el paso del tiempo, el sistema fundado en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, y las consecuencias que de éste se derivaban en materia probatoria, se hacía cada vez más insostenible, por lo que resultaba necesaria una fuerte reacción legislativa capaz de superarlo o, cuando menos, llevar la aplicación del principio revisor a sus estrictos términos. De este modo, el primer intento superador de dicha concepción lo encontramos en la hoy derogada Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956.
Esta ley, sobre la base de un sistema "judicialista"11, confirió de una forma definitiva el control de la Administración a los órganos judiciales, concretamente a los Tribunales administrativos que pasan a conformar una rama especializada de la jurisdicción ordinaria, lo que supuso, de un lado, un avance en la consolidación de las garantías del administrado y, de otro, un paso firme hacía el pleno control de la actividad desarrollada por las Administraciones Públicas12.
El tratamiento, que la Ley de 1956 dio al carácter revisor del proceso administrativo, era bien distinto al de las leyes que la precedieron. La propia Exposición de Motivos de la Ley reflejaba con nitidez el cambio de perspectiva que dicho texto legal suponía acerca del carácter revisor de los órganos judiciales administrativos al proclamar que "La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es, por tanto, revisora, en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administración, pero sin que ello signifique ñdicho sea a título enunciativoñ que sea impertinente la prueba, a pesar de que no exista conformidad con los hechos de la demanda (...). El proceso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no es una casación, sino, propiamente, una primera instancia jurisdiccional".
La regulación que contenía la ley de 1956, supuso un importante avance, aunque con ciertas cautelas, que se encaminaba hacia la superación de las restricciones que en materia de prueba existían como consecuencia de la concepción revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa13.
El espíritu innovador y con un cierto toque progresista que contenía la Ley, se traducía en el sistema que diseñó a través de su artículado, el cual tenía como objetivo concreto el conocimiento y resolución de las pretensiones ejercitadas en virtud de actos o disposiciones emanadas de las Administraciones Públicas y sujetas al Derecho Administrativo, y sobre las que con carácter general, se pronunciaba en un primer lugar la Administración al resolver los recursos que se planteaban ante ella en vía administrativa14.
Se hace notar de este modo, que el objeto del recurso contencioso-administrativo no era realmente en esta Ley el acto administrativo impugnado, sino las pretensiones que se formulaban en relación con las disposiciones y los actos de la Administración. El objeto del proceso serían, por tanto, las pretensiones que en éste se ejercitaban, siendo los poderes del Juez de lo contencioso-administrativo de la misma amplitud que los que pudiera tener el Juez ordinario en cualquier otro proceso declarativo15.
Al recoger en su seno la Ley de 1956 la idea anteriormente plasmada, permitió con ello, por una parte, la configuración de un proceso contencioso-administrativo con entidad propia, y no como venía siendo hasta entonces, una simple prolongación de lo actuación llevada a cabo en la vía administrativa, y por otra, que esa sustantividad propia pudiera también desplegar su eficacia a los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La Ley anteriormente mencionada contribuyó de forma decisiva, a que el recurso contencioso-administrativo no fuera un recurso "al acto", sino que, dado que su objeto pasa a ser ahora la pretensión o pretensiones que se sustancian en un proceso, el acto administrativo se convertiría como precisaba la Exposición de Motivos sólo "en un presupuesto de admisibilidad de la acción contenciosoadministrativa"16.
En este sentido, el carácter revisor de la justicia administrativa que se recogía en el artículo 1.1 de la Ley, debía reducirse a sus estrictos términos, y entenderse única y exclusivamente, como la necesidad de que antes de deducir una pretensión ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, debe existir un acto de la Administración denegatorio de dicha pretensión y, no en el sentido de que no deba probarse ante los Tribunales los hechos discutidos17.
Si bien es cierto, que en la vía administrativa previa se han discutido unos hechos, y sobre éstos se ha practicado prueba, por el particular y la Administración, no es menos cierto, que si en un momento ulterior ante los Tribunales se vuelve a discutir la cuestión controvertida, ello no evidencia sino que los hechos básicos adolecen de claridad y, que la prueba practicada ante la Administración no fue contundente, excepto en aquellos supuestos en que se susciten dudas interpretativas o se aprecie temeridad18.
Por tales razones, era necesario una aplicación restrictiva del dogma de la jurisdicción contencioso-administrativa como revisora, pues, de no ser así, podría llevarnos a denegar el recibimiento del proceso a prueba, y hacer que el Tribunal se encontrara con serias dificultades a la hora de fallar, no siendo viable hacerlo teniendo en cuenta única y exclusivamente, la actuación llevada a cabo por los técnicos de la Administración, reconociéndoles mayor autoridad que a los particulares, ya que mediante este proceder el órgano judicial no haría sino contravenir los principios de igualdad y contradicción que han de regir todo proceso19.
Cuestión distinta, es que, en determinadas ocasiones, la prueba en el proceso devenga innecesaria, por considerarse suficiente la que se practicó ante la Administración, siendo ésta la que se incorporaba, a efectos probatorios, al expediente que después se remite a la Sala.
Pero dicha suficiencia sólo demuestra, que en tal caso, no existen hechos controvertidos, lo que no...
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