Proyección de los valores superiores sobre la fiscalidad y el gasto público

AutorJuan José Romero Abolafio
CargoDepartamento de Derecho Financiero y Tributario (Universidad de Granada)
Páginas45-92

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I Consideraciones introductorias: justicia tributaria y financiera

La literatura científica ha subrayado en numerosas ocasiones la importancia de la justicia financiera para nuestra disciplina; entre otras referencias, ha sido considerada como: el máximo objetivo al que debe aspirar el Derecho Financiero1, el elemento que brinda autonomía y aporta sentido al Derecho Financiero constituyendo además un punto de vista necesario para su distinción respecto a la Hacienda Pública2, o la principal razón por la que la actividad financiera debe ser objeto de análisis jurídico3. En este mismo sentido, Sáinz de Bujanda expresó que "no es un tema frívolo, destinado a aparecer o desaparecer al compás de la moda o de la fantasía de los autores; es un tema perdurable, porque no es sino una especificación del tema eterno de la justicia"4; dando cuenta además de la centralidad de esta noción a través de su inclusión en la definición del Derecho Financiero como una "parte de la ciencia del Derecho que se ocupa del estudio de la actividad financiera de los entes públicos en cuanto ésta aparece clasificada por las notas conceptuales de lo jurídico, es decir, cuya medida en que se muestra constituida por un haz de relaciones que una cierta sociedad establece como necesarias y cuya normación se inspira en un cierto criterio de justicia"5.

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Esta capitalidad de la justicia financiera convive con su marcado carácter abstracto6, considerada como una "figura retórica"7o una "expresión metafórica"8, que en consecuencia ha sido objeto de tratamiento desde diferentes perspectivas a lo largo del tiempo9. En el caso más concreto de la justicia tributaria, ha sido descrita por Varona Alabern como un "poliedro irregular en continuo movimiento se tratara: conforme va girando descubre nuevas caras y diversas aristas que cobran mayor protagonismo, al tiempo que oculta las de otras (distintos principios), pero la figura geométrica es una sola (la justicia tributaria)"10; siendo tildada también como un concepto etéreo11, considerado como incardinado en la noción más amplia de la justicia financiera12. Como consecuencia de este marcado carácter abstracto, podemos observar que la búsqueda de la justicia financiera es generalmente abordada al trasluz de los denominados "principios de justicia financiera"13, exponentes más operativos e imprescindibles, aunque objeto de tratamiento asimétrico, evidenciándose un significativo desarrollo por la doctrina científica y jurisprudencial en los principios relativos a los ingresos públicos, a diferencia de los que vertebran los gastos públicos14.

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A través del presente trabajo, superando el análisis de la justicia financiera exclusivamente a través de los principios en sede del art. 31 CE, abordamos su realización desde la perspectiva de los valores contemplados por nuestro constituyente desde la misma "norma de apertura constitucional"15: «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político». Además, examinaremos con especial detenimiento las funciones que desempeñan estos valores superiores del ordenamiento jurídico en relación a la fiscalidad y el gasto público.

II La justicia financiera en el marco de la evolución del derecho financiero

La búsqueda de la justicia financiera ha estado presente en la evolución experimentada por el Derecho Financiero a lo largo del tiempo desde diferentes perspectivas.

En el contexto italiano, podemos observar esta preocupación en los planteamientos de Griziotti, que sentando los presupuestos jurídicos del Derecho Tributario, realiza aportaciones de interés, como las relativas a la causa de la obligación tributaria o la construcción de la capacidad contributiva, subrayando el relevante papel desempeñado por la noción de solidaridad en relación al impuesto16. La labor de este autor debe encuadrarse en el integralismo defendido por la Escuela de Pavía, que a pesar de ser partidaria de la unidad entre la Hacienda pública y Derecho Financiero hasta el punto de reclamar incluso un "método integral"17, efectuó una decidida búsqueda de la justicia, patente en la centralidad del concepto de solidaridad, así

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como en la pretensión de conectar el Derecho con el entorno sobre el que interviene18. Esta noción de solidaridad financiera, relevante en cuanto evidencia una significativa preocupación por la justicia en el marco de planteamientos económicos, encuentra plasmación posterior en el art. 2 de la Constitución de la República Italiana que reza que «La República reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inderogables de solidaridad política, económica y social». Además, algún autor19destaca la fuerza otorgada por el constituyente italiano a estos deberes en este precepto, que considera inderogables -«inderogabili»-, e incluso vincula a los derechos inviolables del hombre -«diritti inviolabili dell’uomo»-. También entre nuestra doctrina, algún autor ha subrayado las relevantes aportaciones de Griziotti para la construcción dogmática de la solidaridad financiera20, como la observación de una doble dimensión subjetiva en ésta, diferenciando entre el papel de los contribuyentes, refiriéndose a "los que participan en los beneficios de pertenecer a un Estado concreto, y a los que obtienen beneficios de un Estado concreto, aun no perteneciendo al mismo"21; y el Estado, al que se arrogan ciertos deberes en relación a los ciudadanos de especial utilidad. En este mismo sentido, plantea la superación de la justicia conmutativa en exclusividad para insertar criterios redistri-

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butivos22, apuntando la utilización del impuesto con mecanismo para acortar distancias de carácter económico y social23.

Aunque inicialmente resulta superado, con posterioridad se produce cierta rehabilitación del integralismo con causa en la reacción frente al positivismo en su aplicación sobre el Derecho Financiero, aunque no en su concepción primigenia, sino en relación a determinados objetivos, como la preocupación por la justicia financiera y la implementación de un conocimiento más completo de la actividad financiera24. Precisamente esta búsqueda de la justicia financiera constituye la clave de diferenciación entre en la aproximación a la actividad financiera por la Ciencia de la Hacienda y el Derecho Financiero, interrogante cuya respuesta resume con especial acierto Herrera Molina como sigue: "Esta aparente dificultad se resuelve diferenciando el objeto formal quo (el método o punto de vista desde el que se conoce una realidad) y el objeto formal quod (el aspecto real conocido) del Derecho financiero. Nuestra disciplina estudia las normas y situaciones jurídicas presentes en la actividad financiera (objeto formal quod) mediante una interpretación basada en criterios de justicia (objeto formal quo)"25.

Por último, advirtiendo que nos estamos limitando a esbozar los aspectos más esenciales por motivos de economía expositiva, resulta inexorable hacer mención a la perspectiva constitucional de la búsqueda de la justicia financiera. En el contexto alemán, la expresión de "Constitución Financiera" -Finanzverfassung- cristaliza con ocasión de la reforma constitucional de 23 de diciembre de 195526; en el caso español, previamente a la Constitución Española de 1978, el profe-

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sor Sáinz de Bujanda también advirtió la existencia de un "Derecho Constitucional Financiero" en el que se encuentran los fundamentos del ordenamiento jurídico-financiero27. La "Constitución Financiera" queda patente en unos preceptos de "Derecho Constitucional Financiero" con importantes implicaciones por cuanto implican la existencia de un orden constitucional que condiciona la ordenación de la actividad financiera mediante el establecimiento de determinadas bases28, que al mismo tiempo que actúan como vehículo para impregnar el ordenamiento jurídico financiero de su contenido axiológico inyectándole el valor de igualdad29, frente a la hegemonía de la libertad precedente; facilitando la cohesión de este sector con el resto del ordenamiento jurídico, así como condicionando las bases metodológicas para la aproximación científica al Derecho Financiero30. En cuanto premisas axiológicas, estos valores deben entenderse no solo en relación a los principios constitucional-financieros, siendo necesario integrar otros preceptos igualmente relevantes para la concepción de fenómeno financiero, como los relativos a los derechos fundamentales.

Continuando esta perspectiva histórica, resulta fundamental la concepción axiológica materializada en la corriente del neoconstitucionalismo tras la Segunda Guerra Mundial, que interpreta la Constitución como un orden de valores, observando un contenido material que determina, entre otros aspectos, la acción de los poderes públicos31o posibilita el recurso al relevante método interpretativo de la ponderación32; esta óptica axiológica33está presente en textos

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constitucionales como la Norma fundamental española de 1978, la italiana de 1947 o la alemana de 194934. En nuestra disciplina, se observa una revitalización de la concepción sustancialista35, que en el caso español encuentra un claro exponente en la consagración de los principios de justicia financiera, cuya lectura constitucional no debe realizarse de modo estanco, sino de...

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