Proyección Ambiental de las Infraestructuras Ferroviarias

AutorMaría Jesús Montoro Chiner
Cargo del AutorCatedrática de Derecho Administrativo Universidad de Barcelona
Páginas168-200

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I Introducción. Las infraestructuras ferroviarias en la tensión progreso social y desarrollo sostenible

"Siendo los ferrocarriles unos caminos, sin otra diferencia de los ordinarios que verificarse el tránsito en carruajes que marchan sobre dos líneas de hierro colocadas a lo largo de ellos, bien se comprende que su naturaleza jurídica ha de ser la misma que la de las carreteras y que deben ser consideradas/ por tanto, en el Derecho administrativo, como bienes de dominio público para el aprovechamiento común. La superficie ocupada por el ferrocarril, no por llamarse vía férrea deja de ser pública; y el aprovechamiento del camino, no por verificarse dentro de carruajes que el vapor arrastra, deja ser común. Considerados los trenes como el camino mismo recorrido (pues que línea y vehículo son inseparables dentro del sistema)/ bien puede decirse de los ferrocarriles lo que decía PASCAL de los canales:"Son caminos que andan".1

Los ferrocarriles, caminos que andan, reconvierten la superficie de Europa en la imagen de las grandes vías del imperio romano, fortalecen la cohesión entre los distintos territorios, y se sustentan sobre grandes obras con vocación de perdurabilidad. La noción Ilcaminos que andan"puede entenderse en la actualidad, como la concibieron los clásicos, puesto que la"red física es inerte sin los servicios de transporte que otros definen y comercializan... que conforman la red de comunicaciones ferroviarias"2. Esas redes se sustentan sobre infraestructuras que han de ser homogéneas para ser operativas y facilitar el acceso al servicio; en ese sentido su vocación de permanencia o perdurabilidad. Pero no todo lo perdurable es sostenible; como tampoco es "sostenible" cualquier función, obra o actividad a la que se le ponga la etiqueta de sostenible, como está de moda últimamente, con un cierto abuso, ridículo, del término, que se aplica a cualquier actividad, para tranquilizar conciencias, adjetivando cualquier idea.

Al contraponer los conceptos infraestructura ferroviaria y desarrollo sostenible, viene a la mente el elemento finalista y esencial del Tratado de Amsterdam: Ilpromover el progreso social y económico de los pueblos teniendo en cuenta el principio del desarrollo sostenible"3. Pero, más que un concepto con significado claro, el principio desarrolloPage 169 sostenible cumple una función rectora de consecuencias políticas y económicas. En el fondo, se trata de un marco rector que debe concretizarse para poder alcanzar sus perfiles exactos4. Puesto que el desarrollo sostenible tiende el puente entre el presente y el futuro, entre las actuales y las futuras generaciones, a través de sus contenidos hay que acoplar los fines del desarrollo económico con los del medio ambiente, equilibrando las necesidades que el progreso y la naturaleza demandan5. En este punto comienzan las dificultades; pues no se trata de crear derecho o aplicar derecho en desarrollo de principios o categorías ciertas, sino de dirigir el derecho, su creación y su aplicación, partiendo de un concepto extremadamente confuso para el jurista6, y, en general, para el destina-Page 170tario y el intérprete de las normas. No siempre el interés ambiental coincide con el desarrollo sostenible, como ya se ha puesto de manifiesto (TJCE Sentencia 2 de abril de 1998 Asunto centrales eléctricas en Gran Canaria y Tenerife).

El concepto desarrollo sostenible se proclamó en Tratados Internacionales de los que derivaban obligaciones internacionales7; pero apareció también en declaraciones8conformando una suerte áe"soft-law". La diferente fuerza vinculante que el concepto posee hace pensar más en un concepto, el de desarrollo sostenible, que ha de ser el principio rector de futuras normas, y, en consecuencia, de su aplicación y ejecución9. Lo únicoPage 171 cierto en el concepto desarrollo sostenible es que se aplica tanto a las actividades económicas, como al crecimiento y al progreso teniendo como referencia el medio ambiente/ aunque el término medio ambiente no se formule con el mismo alcance en todos los textos10.

Alineándome entre quienes opinan que el desarrollo sostenible es aquél que compatibiliza progreso y ecología, entiendo que el desarrollo sostenible es un principio rector cuya concretización y configuración corresponde a los poderes públicos, en particular al legislador, a nivel interno, pero también a los Estados como miembros de la Comunidad internacional. A él han de tender todas las demás acciones y políticas, en particular, las de la Comunidad Europea en materia de ferrocarriles (Título VTratado CE). Pero, pese a ello, en ninguna norma se encuentra una preferencia clara del medio ambiente sobre las infraestructuras. Incluso la Directiva Habitat 92/43 CEE de 21 de mayo permite buscar fórmulas de compensación para armonizar trazados y medio ambiente.

Traducido en términos de preservación de la naturaleza, el progreso que aportan las redes de ferrocarriles no ha de realizarse a costa del perjuicio que a la naturaleza pueden causar sus infraestructuras. Para ello existen técnicas jurídicas que permitan medir y compatibilizar el impacto originado, que han de ser aplicadas por la Administración sustantiva y por la Administración ambiental.

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II Integración ambiental de las infraestructuras ferroviarias. Aspectos competenciales

Por tratarse este estudio de un análisis de la proyección ambiental de las infraestructuras ferroviarias se excluyen del mismo los aspectos competenciales que se relacionan con la competencia material del transporte por ferrocarril11. Respecto de los estrictamente ambientales/ cabe señalar que numerosos tramos de las grandes infraestructuras fueron construidos con anterioridad a la promulgación de las normas sobre evaluación de impacto ambiental; el AVE Madrid-Sevilla se implantó con anterioridad al Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, de Evaluación de impacto ambiental, y de la publicación de su Reglamento desarrollador, Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre; y, aunque en la legislación ordenadora del transporte se estableció también el sometimiento a evaluación de impacto ambiental (art. 227.3 LOTT) del trazado de líneas, debe reconocerse que la legislación de ferrocarriles, en su momento, no precisó las técnicas de evaluación de impacto ambiental con la misma extensión y detalles con que se determinaron aquéllas en la legislación de carreteras.

El Plan Director de Infraestructuras pretendía superar los actuales déficits del transporte por ferrocarril, y vehiculizar la vertebración de las líneas interiores en el espacio europeo12. Aunque la Ley de Ordenación de los transportes terrestres había ya incorporado a su texto numerosas Directivas, con posterioridad a ella se han dictado por los órganos comunitarios otras disposiciones que, en armonía con los preceptos del Título V del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (antiguo Título IV) sobre política de Transportes (arts. 70 a 80 en el Texto remunerado tras el Tratado de Amsterdam), esta-Page 173blecen las obligaciones de los Estados para el servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, adjudicando los cánones de utilización, y determinando la intero-peratividad del sistema ferroviario transeuropeo de transportes por ferrocarril y de alta velocidad13.

A Administración sustantiva y administración ambiental

La distribución de las competencias para evaluar el impacto ambiental de las obras y proyectos de infraestructuras ferroviarias se analizan con frecuencia bajo el punto de vista de si la tutela ambiental corresponde a la Administración sustantiva que ostenta la competencia sobre el proyecto, o a la Administración autonómica/ como titular de las competencias de gestión ambiental. De la regulación originaria europea sobre evaluación de impacto ambiental (Directiva 85/337 CEE) puede deducirse que la técnica de evaluación de impacto ambiental es una técnica que tiende a medir, de manera preventiva, las eventuales repercusiones negativas para el medio ambiente de todas aquellas transformaciones de suelo o subsuelo, con independencia de la titularidad del proyecto. A primera vista podría parecer que el instrumento de la evaluación de impacto ambiental constituye una técnica prototípica de tutela ambiental y, por ello, inscribible dentro de las competencias autonómicas de gestión o ejecución de medio ambiente, atribuidas a las Comunidades Autónomas en virtud del art. 148.1.9 de la Constitución que reserva, a su vez, al Estado, la legislación básica sobre medio ambiente, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan establecer normas adicionales de protección (149.1.23)14.

En numerosas ocasiones, y en particular, en la Sentencia 102/1995, que corrige la doctrina en Sentencias anteriores más restrictivas de las competencias autonómicas15 el Tribunal Constitucional admite que en materia de medio ambiente lo básico "cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse...

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