La província

Cargo del AutorProfessor titular de Dret Administratiu, URV/Lletrat, Ajuntament de Reus

4.1. Concepte i naturalesa de la província

4.1.1. Evolució històrica i marc constitucional

La província, tal com ja hem observat en el capítol primer, sorgeix el primer terç del segle XIX, sota l’impuls racionalitzador i centralista del liberalisme viutcentista espanyol, com a divisió del territori de l’Estat per a l’ordenada prestació dels seus serveis. A aquesta concepció, se li afegirà posteriorment, i de forma paralel·la, el caràcter d’ens local, amb un lligam, no obstant això, molt fort amb el poder estatal i exercirà sovint funcions de tutela sobre els municipis. Un caràcter, aquest, que es reflecteix especialment en la legislació vuitcentista (Llei municipal de 1870, Llei de 2 d’octubre de 1877 i Llei provincial de 1882), que s’atenua en l’Estatut municipal (1924) i en l’Estatut provincial (1925) i que, després d’una curta etapa de debilitament de la província, durant la Segona República, torna amb renovades forces durant la dictadura franquista. D’aquesta manera ha arribat la província fins a l’actualitat, amb la seva doble naturalesa: la de divisió territorial per a la prestació dels serveis estatals, i la d’ens local, amb personalitat jurídica pròpia per a la satisfacció dels interessos provincials (art. 141 CE), a la qual s’afegeix encara la de circumscripció electoral bàsica en les eleccions generals de l’Estat (art. 68.2 CE).1

Històricament, ja coneixem també que aquesta entitat ha estat rebutjada sense pal·liatius per tots els projectes que, des del segle XIX, han propugnat una organització autònoma de Catalunya dins del marc de l’Estat espanyol o bé la seva sobirania: sempre s’ha identificat la província amb una divisió imposada i estranya al nostre país, que al mateix temps provoca el seu esquarterament en diversos estaments que, sense cap lligam entre sí, estan cridats a relacionar-se directament amb l’Estat. La reivindicació de la supressió de la divisió provincial de Catalunya i la seva substitució per una divisió territorial pròpia ha assolit en part el seu objectiu al Principat en dues ocasions. En primer lloc, per la via de la integració, amb la creació de la Mancomunitat de Catalunya, que agrupà en una única instància les competències i els recursos de les diputacions de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. I, en segon lloc, durant el període d’autonomia de Catalunya, en la Segona República espanyola, que va permetre la supressió de les diputacions provincials i la seva integració en la Generalitat.2

El rebuig a la divisió provincial fou també més que majoritària entre les forces polítiques catalanes durant el procés constituent obert a la mort del general Franco, en l’elaboració de la Constitució Espanyola i l’Estatut d’Autonomia de Catalunya que, en els seus textos, mantenen una forçada ambigüitat sobre la pervivència de la província a Catalunya. Tant és així que una de les primeres lleis que aprovà el Parlament de Catalunya, amb un suport absolutament majoritari, fou la Llei 6/1980, de 17 de desembre, de transferència urgent i plena de les diputacions a la Generalitat. La Llei, segons s’exposa al seu preàmbul, disposava: “El manteniment de les funcions de les actuals diputacions provincials és un obstacle a la nova ordenació territorial catalana que el Parlament de Catalunya haurà d’establir tot basant-se en l’enfortiment de la vida municipal, la institucionalització administrativa de les comarques i l’establiment d’entitats supracomarcals que s’adaptin millor que les províncies a les necessitats de la societat catalana actual”.

Per tal de remoure aquell “obstacle”, i com a pas previ per al bastiment d’una divisió territorial pròpia en base als articles 141.3 i 152.3 de la CE (que permeten, el primer: la creació d’agrupacions de municipis diferents a la província, i el segon: l’establiment de circumscripcions territorials pròpies a les comunitats autònomes), i a l’article 5 de l’EAC (que basa la divisió territorial de Catalunya en municipis i comarques), la Llei establia la transferència a la Generalitat, per part de les diputacions, de les competències i els serveis que els són propis per tal de fer-les finalment desaparèixer (art.1, 2, 3 i 5)3.

La Llei de transferència urgent i plena de les diputacions a la Generalitat, però, no arribarà a aplicar-se. Fou objecte d’un recurs d’inconstitucionalitat presentat pel president del Govern espanyol, amb suspensió de la seva vigència, i finalment declarada inconstitucional mitjançant la coneguda sentència del Tribunal Constitucional de 28 de juliol de 1981, que proclamà el caràcter indisponible de la institució provincial per part de la llei catalana, i en general pel legislador, jurisprudència que tingué continuïtat en les sentències constitucionals de 16 de maig i 5 d’agost de 1983.

4.1.2. La sentència del Tribunal Constitucional de 28 de juliol de 1981 i les seves conseqüències

Poques sentències constitucionals han tingut tanta transcendència i han marcat la vida política i administrativa de Catalunya com aquesta. El Tribunal Constitucional parteix de la consideració que la Constitució espanyola “asegura la existencia de determinadas instituciones, a las cuales considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible para el legislador”.4 Des d’a- quest fonament, la sentència fa una clara distinció entre la institució i el seu contingut, en afirmar que l’esmentada garantia constitucional de l’autonomia provincial no assegura un contingut concret o un àmbit competencial determinat, que es veurà condicionat per l’aparició a l’Estat espanyol de les comunitats autònomes i agrupacions de municipis diferents de la província. La mateixa sentència marca els límits de la possible afecció d’aquests canvis: “...estos procesos de cambio que la propia Constitución impone o posibilita y manifiestamente han de conducir a una estructura diferenciada, no pueden llevar, sin embargo, a menos que la Constitución sea modificada, a una desaparición de la provincia como entidad local dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses.”

Les conseqüències d’aquesta sentència foren principalment tres. En primer lloc, la redefinició de les funcions de la província, que a les tradicionals com a entitat local i divisió territorial per a la prestació dels serveis de l’Estat se li n’afegeix ara una tercera: a partir de l’establiment de la seva existència obligatòria arreu de l’Estat, s’afavoreix que l’organització de les comunitats autònomes es fonamenti sobre les províncies, tot i que es permeti la variació de les competències i dels òrgans de govern (diputacions).

En segon lloc, es garanteix constitucionalment a la província un nucli de competències inalterables per les lleis de les comunitats autònomes. I, en concret, per a Catalunya suposa l’exclusió de la capacitat normativa de la Generalitat en la disposició sobre la província com a ens local. És a dir, la competència exclusiva que sobre règim local consta a l’article 9.1 de l’Estatut, realment no és tal, sinó que es tracta d’una competència compartida, com després s’ha encarregat de consolidar la Llei reguladora de bases de règim local (LRBRL).

I, finalment, a partir de la sentència, haurà de canviar forçosament la interpretació que de l’art. 5 de l’Estatut feien els tractadistes catalans5 i, també, el mateix concepte d’ordenació territorial globalment considerat com a autodisposició per part de la Generalitat per crear, modificar o suprimir ens locals i la seva pròpia organització administrativa. D’aquest concepte ampli s’ha passat a un concepte restringit que ha conduït a tractaments legals diferenciats per a cada nivell d’administració (municipal, comarcal, provincial, autonòmic), i s’ha perdut la visió de conjunt i les possibilitats de fusió, en algunes matèries, de l’Administració local i l’autonòmica.

A més de les conseqüències esmentades, la sentència constitucional va donar lloc a la paralització, durant sis anys, de l’activitat legislativa del Parlament de Catalunya sobre règim local, que només va ésser represa, amb el paquet legislatiu que inclou la Llei 5/1987, del règim provisional de les diputacions a Catalunya, després de l’aprovació, per part de les Corts espanyoles, de la LRBRL, fidel continuadora dels principis de la sentència constitucional.

El fet que la Llei 5/1987 fos aprovada al cap de deu anys de la restauració provisional de la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR